Plataformas Digitais como Partes Legítimas do Contencioso Administrativo
Introdução
Nos últimos anos, Plataformas Digitais como a Uber, Bolt ou a Airbnb emergiram como atores centrais em setores tradicionalmente regulados, principalmente, no transporte individual de passageiros, alojamento local, entre outros. A expansão rápida destes modelos de negócio disruptivos gerou conflitos com regulamentações existentes e autoridades administrativas, resultando em atos administrativos (por exemplo, licenças, proibições ou coimas) muitas vezes contestados. Surge, assim, a questão da legitimidade processual destas plataformas para impugnar atos administrativos que as afetam, particularmente à luz do Contencioso Administrativo Português.
Este trabalho incidirá, em termos gerais e com exemplos práticos recentes, em perceber como tais plataformas podem recorrer aos tribunais administrativos para fazer valer os seus direitos. Abordar-se-á o conceito de plataformas digitais e a sua atuação em setores regulados; também o quadro legal da legitimidade ativa, com ênfase no artigo 55.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA); e o requisito de “interesse direto e pessoal”, bem como a sua perspetiva doutrinária e jurisprudencial.
O Papel das Plataformas Digitais
É hoje inegável a relevância que a tecnologia informática e as plataformas digitais assumem na comunidade. Se, num passado não muito distante, as comunicações se caracterizavam pela sua morosidade e pelos elevados custos associados, tornando o acesso à informação um processo demorado e limitado, atualmente vivemos num contexto em que a correspondência ocorre de forma praticamente instantânea e toda a informação necessária se encontra acessível em tempo real. Tal transformação evidencia o carácter incontornável dos avanços tecnológicos no século XXI, os quais moldaram profundamente a forma como comunicamos, trabalhamos e interagimos. A disseminação global dessas inovações permitiu, ainda, afirmar com segurança que vivemos num mundo interligado pela tecnologia, onde se verifica uma significativa redução das desigualdades no acesso à informação e à comunicação, elementos essenciais para o desenvolvimento económico e social dos Estados.
No que respeita às plataformas digitais, importa, antes de mais, proceder à sua definição, sublinhando a amplitude e complexidade do conceito. Estas plataformas constituem infraestruturas tecnológicas baseadas na internet que têm como principal função intermediar, de forma automatizada, as relações entre diferentes utilizadores, sejam consumidores, prestadores de serviços ou fornecedores de bens. Operando com recurso a algoritmos e sistemas de inteligência artificial, as plataformas digitais ultrapassam a mera função de disponibilização de informação, assumindo um papel ativo na organização, classificação e gestão das interações económicas e sociais que promovem. Através desses mecanismos, determinam, por exemplo, preços, condições de acesso, níveis de visibilidade e vantagens competitivas. Entre os exemplos mais emblemáticos destacam-se a Uber, a Bolt, a Airbnb e a Amazon, que embora não prestem diretamente o serviço final, controlam digitalmente a sua execução por via de sofisticados sistemas de intermediação tecnológica. Já no âmbito jurídico-administrativo, as plataformas digitais ganham especial relevância por atuarem em setores regulados pelo Estado, como a mobilidade ou o turismo, sendo, por isso, objeto de fiscalização, licenciamento e intervenção administrativa, o que lhes confere potencial legitimidade processual, que analisarei adiante, para impugnar atos administrativos que afetem a sua atividade ou limitem o seu funcionamento. Embora sejam entidades privadas, estas não atuam num espaço meramente comercial ou contratual, e, portanto, privado, mas sim num domínio juridicamente regulado, onde a sua atividade depende do cumprimento de normas administrativas, do reconhecimento de títulos habilitantes e da observância de regras impostas por autoridades públicas.
A Legitimidade Processual das Plataformas Digitais: Interesse Pessoal e Direto?
O princípio geral relativo à legitimidade encontra-se no art.º 9.º/1 do CPTA[1]. Deste modo, por princípio, só se poderá apresentar a litigar em juízo quem alegue ser titular da relação jurídica administrativa de onde emerge o conflito. Todavia, este princípio sofre adaptação quando está em causa a propositura de uma ação administrativa especial já que, neste caso, a legitimidade ativa não depende da titularidade da referida relação visto que a lei se limita a exigir que o autor alegue “ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”[2].O que alarga a possibilidade daquele que não é titular da relação material controvertida poder propor uma ação deste tipo, para tanto bastando alegar que é titular de um interesse direto e pessoal e de que este foi lesado, ainda que reflexamente, por aquela relação. A indispensável e efetiva ligação entre o autor e o interesse cuja proteção reclama só garante a sua legitimidade quando, por um lado, ocorre uma situação de efetiva de lesão que se repercute na sua esfera jurídica, causando-lhe direta e imediatamente prejuízos, e, por outro, quando daí decorre uma real necessidade de tutela judicial que justifique a utilização do meio impugnatório, isto é, quando o interesse para que reclama proteção é direto e pessoal. Parte legítima é, assim, todo aquele que retire da anulação do acto impugnado um benefício concreto - patrimonial ou moral - não contrário à lei, que direta e imediatamente se reflete na sua esfera jurídica pessoal. E, a contrario, não gozam de legitimidade aqueles cujo interesse não é direto e imediato; e mesmo que a tutela requerida se traduza num benefício atual, o interesse é meramente hipotético e longínquo[3]. De outro modo, e de acordo com a doutrina, o carácter pessoal diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal, ou seja, que ele reivindique para si próprio de modo a poder afirmar-se que o impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo. Já o carácter direto, trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situação efetiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.[4] Por sua vez, o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva[5] e Vieira de Andrade[6] têm entendimentos distintos. Em suma, a tendência doutrinária converge para não excluir do contencioso administrativo aqueles que sejam concretamente lesados por um ato administrativo, mesmo que a lesão não incida sobre um direito subjetivo típico, mas sim sobre um interesse material ou difuso do qual decorra uma vantagem pessoal pela anulação.
No plano da jurisprudência, os tribunais portugueses têm vindo a acolher esta visão ampla de legitimidade, embora avaliando casuísticamente a suficiência do interesse invocado.[7]
No que respeita especificamente a empresas digitais como partes em processos administrativos, existem precedentes tanto nacionais como europeus que, embora não discutam diretamente o standing (legitimidade) das plataformas, contextualizam as disputas jurídicas em que estas se envolvem. Em Portugal, além do episódio judicial envolvendo a Uber[8], assinala-se que as associações de táxis e outros interessados também têm recorrido aos tribunais, ora para travar as operações das plataformas, ora para exigir ações da Administração. Nestes casos, os tribunais viram necessidade de apreciar quem detém a legitimidade processual para se afigurar como parte legítima, isto é, se tais associações têm um interesse direto e pessoal (pela defesa dos seus associados) e se as próprias plataformas digitais seriam contrainteressadas legítimas. Já a nível da União Europeia, estas questões (envolvendo plataformas digitais) chegaram ao Tribunal de Justiça da UE (TJUE), ainda que por via de processos distintos.[9]
Estes desenvolvimentos evidenciam que, por toda a Europa, as plataformas digitais têm enfrentado os tribunais, ora diretamente ora através de representantes, cabendo a cada ordem jurídica, incluindo a portuguesa, assegurar que existe acesso à justiça para dirimir este tipo de conflitos.
Deste modo, em Portugal, é plausível imaginar cenários em que as plataformas digitais invocam o seu direito de ação (de acordo com o seu interesse direto e pessoal) nos tribunais administrativos para defender a continuidade das suas operações ou para afastar obrigações consideradas ilegais[10]. Mesmo assim, os tribunais portugueses têm exigido um nexo suficientemente concreto entre o autor da impugnação e o ato impugnado, de modo a evitar ações populares indevidas ou litígios por meros interesses difusos, sem prejuízo próprio. No entanto, atendendo ao rumo da jurisprudência não parece problemático enquadrar as plataformas digitais como partes legítimas quando os seus direitos fundamentais, como a liberdade de iniciativa económica[11] ou outros interesses legalmente protegidos, estejam em causa por via de uma decisão ou ato administrativo. Ademais, o próprio CPTA oferece alternativas, como a intervenção dos prejudicados em processos existentes ou a legitimidade de associações e do Ministério Público, para garantir que nenhuma lesão de relevo fique sem possibilidade de apreciação jurisdicional.
Conclusão
De modo a concluir, acredito que as plataformas digitais gozam de acesso à justiça administrativa em defesa dos seus interesses, tal como quaisquer outros particulares ou pessoas coletivas, e por isso, gozam de igual direito à impugnação, se assim os seus interesses determinarem. A ordem jurídica procura, assim, equilibrar a inovação e o interesse privado com a salvaguarda do interesse público. E, deste equilíbrio dinâmico, resultam precedentes e debates jurídicos ricos, como mencionado, revelando que a legitimidade processual no contencioso administrativo é uma ferramenta fundamental para gerir os conflitos próprios da era digital. Aqui, a questão central não é saber se as plataformas podem impugnar atos administrativos, mas antes em que termos o fazem e com que fundamento, cabendo aos tribunais apreciar cadaimpugnação com rigor, caso a caso, garantindo a tutela jurisdicional efetiva consagrada constitucionalmente. Assim, o Contencioso Administrativo contemporâneo mostra-se capaz de acomodar estes novos intervenientes, assegurando que a legalidade dos atos administrativos que os afetem pode ser escrutinada em tribunal, com pleno contraditório e recurso aos princípios do Estado de Direito.
Bibliografia:
· M. de Andrade “Noções Elementares de Processo Civil”, pg. 83 e 84.; M. Caetano, Manual de Direito Administrativo 10.ª ed., pg 1356 a 1361
· Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 8ª ed., 2024, p.255
· Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2.ª ed., Almedina, 2009
· Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 10.ª ed., Almedina.
Acórdãos:
· Acórdãos deste STA de 24/10/96, (rec. 40.500) de 22/6/99 (rec. 44.568), de 24/2/00 (rec. 40.961), de 18/5/00 (rec. 45894), de 11/1/01 (rec. 46.770), de 16/3/01 (rec. 40.961), de 25/9/01 (rec. 46.301), de 26/11/03 (rec. 46/02), de 3/03/04 (rec. 1.240/03) , de 16/06/2004 (rec. 953/03) e de 10/11/2004 (rec. 1576/03).
· Ac. Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 29/10/2009 – https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4300e03a07cfbd3d8025766a0035d67a?OpenDocument&ExpandSection=1
· Caso C-434/15, Asociación Elite Taxi v. Uber - https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=198047&pageIndex=0&doclang=pt&mode=req&dir=&occ=first&part=1
· Casos apensos C-724/18 e C-727/18, Airbnb - https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=53E86E7374C7E59A332EB904C8B60BAF?text=&docid=231406&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4115285
Notícias:
[1] Onde se lê: “Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do título II, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”.
[2] Artigo 55.º/1/a) do CPTA.
[3] M. de Andrade “Noções Elementares de Processo Civil”, pg. 83 e 84.; M. Caetano, Manual de Direito Administrativo 10.ª ed., pg 1356 a 1361 e, entre muitos outros, os Acórdãos deste STA de 24/10/96, (rec. 40.500) de 22/6/99 (rec. 44.568), de 24/2/00 (rec. 40.961), de 18/5/00 (rec. 45894), de 11/1/01 (rec. 46.770), de 16/3/01 (rec. 40.961), de 25/9/01 (rec. 46.301), de 26/11/03 (rec. 46/02), de 3/03/04 (rec. 1.240/03) , de 16/06/2004 (rec. 953/03) e de 10/11/2004 (rec. 1576/03).
[4] Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 8ª ed., 2024, p.255
[5] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2.ª ed., Almedina, 2009. Vasco Pereira da Silva defende a adoção de uma noção ampla de direito subjetivo público, englobando também interesses legítimos e difusos, pelo que desde que o particular alegue para si a titularidade de uma posição jurídica de vantagem afetada pelo ato, estará em princípio preenchido o pressuposto da legitimidade ativa.
[6] Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 10.ª ed., Almedina. Vieira de Andrade chega a sustentar que o art. 55.º do CPTA confere legitimidade até a titulares de meros interesses de facto (objectivando a tutela), desde que da anulação do ato resulte um benefício específico e imediato para a sua esfera jurídica, mesmo que a norma violada não vise diretamente protegê-los.
[7] Um acórdão marcante do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 29/10/2009 (https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4300e03a07cfbd3d8025766a0035d67a?OpenDocument&ExpandSection=1), reconheceu legitimidade a uma associação de consumidores para impugnar o ato de concessão de uma licença de construção de um empreendimento imobiliário. Nesse caso, a associação alegou um interesse direto e pessoal na anulação da licença por esta afetar negativamente o ambiente e a qualidade de vida da população – interesses estes alinhados com os seus fins estatutários. Embora o tribunal administrativo de 1.ª instância tivesse indeferido a ação por entender não ter demonstrado um interesse pessoal da associação, o STA revogou essa decisão e confirmou a legitimidade ativa da associação, sublinhando que “o conceito de interesse direto e pessoal […] não coincide com a titularidade da relação jurídica material controvertida” e que basta um prejuízo atual e imediato causado pelo ato na esfera jurídica do impugnante. No caso concreto, considerou-se que a associação (que até representava comerciantes locais afetados pelo futuro centro comercial) preenchia o critério, pois a execução do ato poderia trazer prejuízos à comunidade que ela visa proteger. Assim, a jurisprudência superior vem afirmando que a lesão de interesses materiais concretos – patrimoniais, ambientais, concorrenciais, etc. – pode configurar o interesse direto e pessoal exigido, legitimando mesmo entidades coletivas a agir.
[8] No caso da Uber em Portugal (Uber vs ANTRAL), antes da adoção de uma lei específica em 2018, a atividade da plataforma foi considerada “ilegal” pelos tribunais, levando mesmo a decisões judiciais cautelares ordenando a cessação das operações. Em 2017, o Tribunal da Relação de Lisboa confirmou uma providência cautelar que determinou a suspensão do serviço da Uber no país, após queixa de uma associação de taxistas, sublinhando a necessidade de licenciamento legal da atividade de transporte e os riscos de concorrência desleal face aos operadores que cumprem a lei: 24noticias.sapo.pt. Esta e outras decisões forçaram o debate legislativo, resultando no novo enquadramento jurídico (Lei n.º 45/2018) para plataformas de transporte.
[9] Num acórdão emblemático de 2017 (Caso C-434/15, Asociación Elite Taxi v. Uber - https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=198047&pageIndex=0&doclang=pt&mode=req&dir=&occ=first&part=1), o TJUE qualificou a Uber como prestadora de serviços de transporte, sujeitando-a às regulamentações nacionais desse setor theguardian.com. Embora esta decisão não verse sobre a legitimidade processual, insere-se num conflito iniciado por uma associação de taxistas espanhola contra a Uber e resultou no reconhecimento de que as autoridades públicas podem legalmente impor requisitos à plataforma – o que, por consequência, legitima a Uber a impugnar eventuais atos administrativos restritivos no âmbito do transporte, caso entenda violados os seus direitos. Por seu turno, em 2020, o TJUE pronunciou-se sobre a regulação do alojamento local em Paris (Casos apensos C-724/18 e C-727/18, Airbnb, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=53E86E7374C7E59A332EB904C8B60BAF?text=&docid=231406&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4115285), confirmando a compatibilidade das leis francesas que exigem autorização municipal para arrendamentos de curta duração com o Direito da UE euronews.com. Nesta situação, proprietários particulares multados pelas autoridades parisienses – e não a plataforma em si – contestaram a legalidade das regras, mas o desfecho foi favorável à Administração: o Tribunal considerou a exigência de licença como uma medida proporcionada e justificada por objetivos de interesse geral (combate à escassez de habitação). A Airbnb, apesar de não ter sido parte formal neste caso, manifestou apoio a uma clarificação das regras e minimizou o impacto da decisão no seu modelo de negócio.
[10] Por exemplo, se um município aprovar um regulamento administrativo que, na perspetiva de uma plataforma de alojamento, viole princípios legais (como a proporcionalidade ou a igualdade), nada obsta a que a empresa, enquanto interessada direta na remoção das restrições, impugne contenciosamente tal ato administrativo, alegando o seu interesse económico afetado. Do mesmo modo, se a autoridade de mobilidade (IMT) recusasse renovar a licença de atividade a uma plataforma de transporte ou aplicasse uma sanção administrativa que a empresa considere injustificada, esta teria legitimidade para impugnar esse ato perante o Tribunal Administrativo, por estar a defender um interesse próprio lesado (o seu direito ao exercício da atividade). Naturalmente, o tribunal apreciará em concreto se o interesse é suficientemente direto (atual, não meramente eventual) e pessoal (reportado à esfera jurídica da própria plataforma), mas pelos critérios expostos, uma empresa cuja atividade é alvo de um ato restritivo reúne, em princípio, esses requisitos. Importa sublinhar que cada caso exigirá a demonstração objetiva da lesão e da vantagem decorrente da anulação do ato.
[11] Artigo 61.º da CRP
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