A TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA E A SUA EVOLUÇÃO

 

A TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA E A SUA EVOLUÇÃO

 

A tutela jurisdicional efetiva tornou-se uma expressão habitual no vocabulário jurídico português, mas nem sempre é verdadeiramente compreendida. Fala-se nela em acórdãos, em manuais de direito, em pareceres, em conferências, e surge frequentemente associada à crítica da morosidade da justiça ou à dificuldade em fazer cumprir decisões contra a Administração Pública. No entanto, por detrás da fórmula está uma ideia muito simples e, ao mesmo tempo, extremamente exigente: um Estado de Direito só merece esse nome se os cidadãos conseguirem levar os seus conflitos a tribunal, obter uma decisão em tempo útil e ver essa decisão respeitada, inclusive quando a parte vencida é o próprio Estado.                                                                            O ponto de partida está na Constituição da República Portuguesa. O artigo 20.º consagra que a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. À primeira vista, pode parecer apenas uma proclamação genérica. Mas a doutrina e a jurisprudência têm vindo a ler este preceito como um verdadeiro direito fundamental, que obriga o legislador e a própria organização judiciária a garantir condições reais de acesso à justiça. Não basta que existam tribunais em abstrato; é necessário que funcionem, que sejam acessíveis, que decidam em prazos razoáveis e que as suas decisões tenham utilidade prática. Caso contrário, o acesso ao direito transforma-se numa promessa oca.                                                Quando a discussão se centra na Administração Pública, a Constituição vai mais longe. O artigo 268.º estabelece um conjunto de garantias específicas a favor dos administrados. O n.º 4 reconhece que os cidadãos devem dispor de meios processuais adequados para que os seus direitos e interesses legalmente protegidos sejam reconhecidos e tutelados, para que possam impugnar atos administrativos ilegais, obrigar a Administração a praticar atos que a lei imponha e obter medidas cautelares que impeçam que a passagem do tempo torne inútil a decisão final. O n.º 5 acrescenta a possibilidade de impugnar normas administrativas, o que permite controlar também a atividade regulatória da Administração. Em conjunto, estes preceitos significam que o legislador não pode construir um contencioso administrativo incompleto ou meramente simbólico: tem de prever ações, procedimentos e garantias que, na prática, permitam controlar a atividade administrativa em todas as suas formas relevantes.                    Esta visão é relativamente recente na nossa história jurídica. Durante décadas, o contencioso administrativo português foi dominado por uma lógica de supremacia da Administração. O modelo então vigente, fortemente influenciado pela tradição francesa, assentava na ideia de que a Administração era, em larga medida, juiz de si própria. As vias de reação dos particulares eram escassas e, na maior parte dos casos, limitavam-se à possibilidade de pedir a anulação de certos atos. Mesmo quando o tribunal reconhecia a ilegalidade, a questão de saber se a decisão teria reflexos concretos na atuação administrativa ficava muitas vezes em aberto. Faltavam mecanismos de condenação à prática de atos devidos, não havia um regime sólido de execução de sentenças e a omissão administrativa o “não decidir”, o “não atuar”, permanecia, em grande medida, numa zona cinzenta.                                                           É por isso que se fala, com alguma pertinência, num “trauma de infância” da jurisdição administrativa. Esta nasceu num ambiente em que os direitos dos administrados eram vistos com desconfiança e em que o poder da Administração era encarado como um dado natural, quase intocável. O tribunal surgia como uma instância técnica, centrada na legalidade abstrata, e não como um verdadeiro espaço de afirmação dos direitos dos cidadãos. A consequência prática era evidente: mesmo quando o particular tinha razão, nem sempre conseguia transformar essa razão numa alteração concreta da realidade administrativa.                                                               A Constituição de 1976 marca a primeira grande inflexão. Ao consagrar a autonomia da jurisdição administrativa e ao constitucionalizar um conjunto de direitos dos administrados, o texto fundamental abriu caminho a uma nova forma de olhar a relação entre Administração e tribunais. No entanto, foi a revisão constitucional de 1977 que introduziu mudanças mais profundas. Entre outras alterações, passou a ser obrigatória a fundamentação das decisões judiciais e consagraram-se poderes de execução das sentenças proferidas contra a Administração. A partir daqui, tornou-se possível afirmar, com maior segurança, que o tribunal administrativo não se limitava a dizer o direito em abstrato: tinha meios para impor que a Administração conformasse a sua conduta ao decidido.

O processo de maturação conclui-se, em grande medida, com a revisão constitucional de 1997. A redação atual dos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º reflete a preocupação de garantir que para cada direito ou interesse legalmente protegido exista um meio processual adequado. A tutela jurisdicional efetiva deixa de ser uma cláusula meramente programática e passa a funcionar como um critério concreto: se houver uma situação em que o cidadão vê os seus direitos afetados pela atuação (ou pela inação) da Administração e não tiver maneira de a levar a tribunal com um instrumento processual adequado, algo está a falhar no cumprimento da Constituição.                        A concretização desta matriz constitucional faz-se, em larga medida, através do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Logo no artigo 2.º encontra-se uma formulação particularmente clara do que significa, na prática, a tutela jurisdicional efetiva. Ali se afirma que qualquer pessoa tem direito a obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, a pretensão que apresentou em juízo, bem como a possibilidade de fazer executar essa decisão e de lançar mão de providências cautelares destinadas a assegurar o respetivo efeito útil. Esta norma retoma e densifica o que a Constituição já sugeria e organiza o conteúdo da tutela em três momentos fundamentais: poder chegar ao tribunal, poder obter uma decisão justa e tempestiva e poder contar com a execução dessa decisão.                                               A primeira dimensão, o acesso envolve muito mais do que a mera existência formal de tribunais. Exige que os requisitos de legitimidade não sejam tão restritivos que, na prática, inviabilizem a ação; que as custas e as taxas de justiça não sejam tão elevadas que afastem quem tem razão, mas poucos recursos; que exista apoio judiciário para quem dele necessitar; e que o desenho dos procedimentos seja compreensível e manejável. Um sistema que coloque barreiras desproporcionadas à entrada, seja por via económica, seja por via formal, não está verdadeiramente a garantir a tutela jurisdicional efetiva, por mais que proclame o acesso aos tribunais.        A segunda dimensão é a decisão. Uma justiça que decide, mas decide tarde, ou que decide de forma opaca e pouco fundamentada, não cumpre a promessa constitucional. O artigo 20.º, em articulação com o artigo 2.º do CPTA e com o artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, exige decisões em prazo razoável, tomadas num contexto processual que respeite o contraditório, a igualdade de armas e a imparcialidade do tribunal. A questão da morosidade da justiça administrativa, frequentemente apontada como um dos maiores problemas do sistema, coloca-se precisamente neste plano: quando um processo se arrasta anos a fio, o direito a uma tutela efetiva fica gravemente comprometido. Uma decisão que chega demasiado tarde, mesmo que juridicamente correta, pode já não ser capaz de reconstruir a situação que deveria ter sido preservada.

A terceira dimensão é a execução. Talvez aqui se note de forma mais crua a diferença entre um sistema que se limita a reconhecer direitos em teoria e um sistema que leva a sério a sua realização prática. Uma sentença que declara a ilegalidade de um ato ou que ordena a prática de um ato devido, mas que depois não é cumprida pela Administração, representa um fracasso da tutela jurisdicional efetiva. Consciente disso, o legislador dedicou no CPTA um regime específico à execução de decisões proferidas contra a Administração. A imposição de um prazo máximo para a execução das sentenças, a previsão de mecanismos para ultrapassar a inércia administrativa e a possibilidade de responsabilizar o Estado pelo incumprimento são expressões desta preocupação                                                                                                                                     A isto junta-se a tutela cautelar. Muitas vezes, o grande risco para os direitos dos cidadãos não reside na ausência de uma decisão final, mas na passagem do tempo até que essa decisão chegue. Há situações em que, se nada for feito enquanto o processo corre, a vitória em tribunal tem sabor amargo. Pense-se na destruição de um edifício, na perda de um posto de trabalho, na caducidade de um apoio financeiro, na alienação de um bem de valor único: se o cidadão tiver de esperar pela decisão final, pode já nada haver para salvar. As providências cautelares servem precisamente para isso: suspender os efeitos de atos potencialmente ilegais, antecipar a satisfação provisória de uma pretensão ou evitar que se consumem danos irreparáveis. Sem medidas cautelares funcionais, a tutela jurisdicional efetiva fica gravemente diminuída.                      Tudo isto tem reflexos na forma como os tribunais interpretam e aplicam a lei e na forma como a doutrina conceptualiza o papel da justiça administrativa. Vários autores têm sublinhado que a tutela jurisdicional efetiva é, ao mesmo tempo, um direito fundamental dos particulares e uma garantia institucional do próprio Estado de Direito. Serve para proteger o indivíduo contra a arbitrariedade, mas também para assegurar que a Administração atua dentro dos limites do Direito, sob controlo de órgãos independentes. A ideia de que “ninguém está acima da lei” ganha aqui uma tradução concreta: nem sequer o Estado, quando age como Administração, pode escapar ao escrutínio judicial.

A jurisprudência tem acompanhado este movimento, o Tribunal Constitucional português tem afirmado, em diversas decisões, que a organização do sistema de justiça e o desenho dos meios processuais têm de ser lidos à luz da exigência de tutela efetiva. Quando se verificam obstáculos desproporcionados ao acesso a tribunal, quando a configuração dos recursos torna ilusório o controlo de certas decisões, quando a duração dos processos se torna excessiva ou quando a execução das sentenças é sistematicamente adiada, está em causa a conformidade com o artigo 20.º da Constituição. No plano europeu, o Tribunal de Estrasburgo tem reiterado que a demora injustificada na tramitação dos processos e a não execução das decisões violam o direito a um processo equitativo. Esta pressão externa tem ajudado a manter o tema da tutela efetiva no centro da reflexão interna.                                                                                  Seria, contudo, ilusório concluir que o princípio da tutela jurisdicional efetiva está plenamente realizado entre nós. Os relatos sobre processos administrativos que demoram muitos anos, a dificuldade em obter decisões cautelares em tempo útil, o incumprimento ou o cumprimento tardio de sentenças por parte de algumas entidades públicas e a falta de meios em determinados tribunais mostram que há ainda um caminho significativo a percorrer. A legislação oferece hoje instrumentos muito mais robustos do que no passado, mas a sua efetividade depende de fatores tão concretos como o número de juízes, a organização das secretarias, o uso adequado das ferramentas tecnológicas e a própria cultura institucional da Administração perante o poder judicial.                                                                                                                          Por outro lado, também é verdade que se registaram avanços inegáveis. Em comparação com o modelo antigo, centrado quase exclusivamente na anulação de atos e na autorregulação administrativa, o sistema atual é incomparavelmente mais exigente com a Administração e mais favorável aos particulares. A possibilidade de intentar ações de condenação, o alargamento da tutela cautelar, o regime de execução de sentenças e o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado por violação de direitos dos cidadãos são marcas de uma ordem jurídica que passou a levar a sério a ideia de que os direitos não existem apenas na lei, mas têm de ser efetivamente realizados.                                                                                                                             Em termos de balanço, pode dizer-se que a tutela jurisdicional efetiva funciona hoje como um verdadeiro barómetro do Estado de Direito. Quando o acesso aos tribunais é garantido em condições razoáveis, quando as decisões são proferidas em prazos aceitáveis, quando a Administração cumpre o que os tribunais determinam e quando os cidadãos sentem que não ficam desprotegidos perante o poder público, o princípio está a ser honrado. Quando, pelo contrário, os processos se arrastam, as decisões não se cumprem e as pessoas desistem de recorrer à justiça por cansaço, custo ou descrença, a tutela deixa de ser efetiva e volta a ser apenas retórica.

A história da tutela jurisdicional efetiva em Portugal é, assim, a história da transformação do contencioso administrativo, de uma justiça frágil e formal para um sistema que procura, com todas as suas imperfeições, dar respostas concretas a problemas reais. O seu futuro depende da capacidade de continuar a reformar processos, reforçar meios, combater a morosidade e responsabilizar a Administração sempre que resistir injustificadamente ao cumprimento das decisões. Só assim a promessa constitucional de acesso ao direito e aos tribunais deixará de ser apenas uma norma escrita para ser, no dia a dia, uma experiência real de justiça para quem dela precisa.                                                                                                                   Podemos ainda olhar para a tutela jurisdicional efetiva a partir de outra perspetiva: a do cidadão concreto que se vê confrontado com a Administração. Para quem está de fora, muitos destes conceitos parecem abstratos, mas tudo isto ganha um sentido muito direto quando alguém recebe uma notificação de demolição, perde um apoio social sem explicação, vê negado um licenciamento essencial para a sua atividade económica ou fica meses à espera de uma decisão que nunca mais sai. É precisamente nestas situações que se percebe a diferença entre um sistema em que a Administração “manda” e o particular se resigna, e um sistema em que existe um caminho real para contestar, pedir esclarecimentos, suspender efeitos, exigir atos devidos e, em última instância, fazer cumprir a lei através dos tribunais.

 

 

Tomando o exemplo das omissões administrativas, o contraste com o passado é evidente. Durante muito tempo, a inércia da Administração era uma espécie de “zona livre” de controlo. Se a autoridade não decidisse, o cidadão ficava suspenso, sem resposta e, muitas vezes, sem qualquer meio eficaz para desbloquear a situação. Hoje, o próprio ordenamento processual reconhece meios específicos para reagir contra a falta de decisão, permitindo ao particular provocar a intervenção do juiz e obter uma condenação à prática do ato devido. Assim, a tutela jurisdicional efetiva não se dirige apenas contra atos praticados; estende-se também à ausência de atuação quando a lei a exige. A Administração deixa de poder “governar pelo silêncio”.                                         Outro domínio em que o princípio se revela é o dos interesses difusos e coletivos. A tutela jurisdicional efetiva não se esgota nos casos em que um direito subjetivo individual é lesado. A proteção do ambiente, do património cultural, da saúde pública ou dos consumidores envolve, muitas vezes, interesses que não pertencem apenas a uma pessoa, mas a uma comunidade alargada. Instrumentos como a ação popular, as ações coletivas ou certas formas de legitimidade alargada permitem que associações, fundações ou mesmo qualquer cidadão, em determinadas condições, possam recorrer aos tribunais para defender bens que dizem respeito a todos. Também aqui se sente a exigência de efetividade: se o acesso a estes mecanismos for demasiado difícil, ou se o processo for tão moroso e pesado que desmotivem qualquer iniciativa, o princípio constitucional fica esvaziado.            A tutela jurisdicional efetiva liga-se ainda à forma como são concebidos os recursos. Em muitos casos, a decisão de primeira instância não resolve, por si só, o litígio. As partes podem ter necessidade de recorrer a uma segunda instância, ou até ao Supremo Tribunal Administrativo ou ao Tribunal Constitucional, para clarificar pontos de direito, corrigir erros ou uniformizar jurisprudência. Mas, se a estrutura recursaria for desenhada de tal modo que o recurso se torna quase impossível, ou se a sua tramitação for tão lenta que na prática não acrescente proteção, então também aqui a efetividade sai prejudicada. O desafio consiste em encontrar um equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de estabilidade das decisões e de celeridade processual e, por outro, a garantia de uma verdadeira possibilidade de correção de erros e de evolução jurisprudencial.

Não se pode ignorar o impacto que as crises económicas, sociais e sanitárias têm tido nesta matéria. Momentos de exceção, como a recente pandemia, levaram à adoção de medidas administrativas rápidas, muitas vezes com grande impacto sobre direitos fundamentais. Nessas fases, a tentação de relativizar a tutela jurisdicional é real, sob o argumento de que “não há tempo” para garantias. No entanto, é precisamente em tempos de crise que a exigência de controlo jurisdicional se torna mais importante. Se as medidas forem necessárias e proporcionais, resistirão ao escrutínio; se não forem, é fundamental que alguém possa contestá-las perante um tribunal. A experiência recente deixou claro que a justiça administrativa tem de ser capaz de funcionar, ainda que adaptada, mesmo em cenários de emergência, sob pena de o princípio da tutela efetiva se transformar numa promessa suspensa sempre que a realidade se torna mais difícil.                                                                                     A digitalização da justiça é outro tema que se cruza com esta problemática. Em teoria, a utilização de plataformas eletrónicas, notificações digitais, acesso online aos processos e possibilidade de prática de atos à distância deveria aproximar os cidadãos dos tribunais, simplificar procedimentos e reduzir demoras. Em parte, isso tem acontecido, mas a transição digital também traz novos riscos: exclusão de quem não domina as ferramentas tecnológicas, falhas de sistemas, dificuldades de compatibilização entre plataformas e, por vezes, a multiplicação de exigências formais “informatizadas” que não simplificam verdadeiramente nada. A tutela jurisdicional efetiva, neste contexto, exige que a digitalização seja um instrumento ao serviço do acesso à justiça, e não mais uma barreira, desta vez tecnológica, que se interpõe entre o cidadão e o tribunal.                                                                                                É importante ainda sublinhar a dimensão cultural e institucional deste princípio. Um sistema pode ter leis muito avançadas no papel, mas se a Administração mantiver uma cultura de resistência às decisões judiciais, se encararem o contencioso como uma mera questão de gestão de risco “ver até onde o tribunal vai”, a efetividade ressente-se. Do lado dos tribunais, se prevalecer uma atitude excessivamente deferente para com a Administração, se se aceitar sem verdadeira fiscalização o argumento genérico do “interesse público” ou da “impossibilidade” sempre que se trata de executar uma sentença, então o princípio perde densidade. A tutela jurisdicional efetiva depende tanto das regras como da forma como são interiorizadas por quem decide e por quem é chamado a cumpri-las.                                                                                                    A ligação com a responsabilidade civil do Estado e das entidades públicas é, aqui, evidente. Sempre que uma atuação ou omissão administrativa ilícita causa danos ao particular, deve existir a possibilidade de pedir indemnização. Se a Administração viola direitos, se não cumpre decisões judiciais ou se contribui para a morosidade abusiva de um processo, pode surgir um dever de indemnizar. Esta vertente indemnizatória reforça a tutela jurisdicional efetiva, porque mostra que as violações da legalidade têm consequências não apenas abstratas, mas também patrimoniais. Ao mesmo tempo, o medo de uma responsabilização excessiva não pode ser usado como pretexto para paralisar a Administração; o objetivo é encontrar um ponto de equilíbrio em que a exigência de responsabilidade não impossibilite a ação, mas desencoraje comportamentos ilegais ou negligentes.                                                                          Na prática, a efetividade da tutela mede-se também pela perceção que os cidadãos têm da justiça. Quando alguém decide não recorrer aos tribunais porque “não vale a pena”, “vai demorar anos” ou “o Estado ganha sempre”, estamos perante um sinal preocupante. A confiança no sistema jurídico e na justiça administrativa é um elemento invisível, mas essencial. Um dos maiores desafios da tutela jurisdicional efetiva é precisamente combater este cinismo e demonstrar, com casos concretos, que o recurso aos tribunais pode fazer a diferença. Cada decisão que reconhece um direito, que corrige um abuso, que obriga a Administração a agir ou a recuar, contribui para construir essa confiança. Cada processo que se arrasta eternamente ou cada sentença que não é executada corrói-a.                                                                                          Tudo isto ajuda a perceber que a tutela jurisdicional efetiva não é um conceito estático. É um princípio em permanente construção, que se vai densificando à medida que a legislação evolui, que a jurisprudência enfrenta novos casos e que a sociedade coloca desafios diferentes ao sistema de justiça. As questões que se colocam hoje relacionadas com a tecnologia, com a proteção de dados, com o ambiente, com a regulação económica em setores altamente complexos são muito diferentes das que se colocavam há cinquenta anos. Mas, em todas elas, volta a perguntar-se o mesmo: quando há violação da lei, há um caminho real para que alguém possa reagir perante um tribunal e obter uma resposta útil?

A resposta não é uniforme nem completamente satisfatória, mas é incomparavelmente mais positiva hoje do que no passado. A transformação do contencioso administrativo português, a partir da Constituição de 1976 e das revisões de 1977 e 1997, permitiu construir um quadro normativo em que a tutela jurisdicional efetiva deixou de ser um mero ideal para se tornar numa exigência concreta. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a evolução doutrinária e a jurisprudência nacional e europeia consolidaram essa orientação. Falta, contudo, continuar a trabalhar na parte mais difícil: garantir que as leis se traduzem em práticas, que os mecanismos existentes são usados de forma eficaz e que a cultura institucional acompanha o sentido das normas.

Em última análise, a tutela jurisdicional efetiva é o ponto de encontro entre duas ideias fundamentais. Por um lado, a convicção de que a Administração Pública deve servir o interesse público e agir dentro da legalidade. Por outro, a certeza de que os cidadãos têm o direito de não ficar à mercê do arbítrio, podendo recorrer a instâncias independentes que controlem e, se necessário, corrijam a atuação administrativa. Sempre que este encontro se concretiza sempre que alguém consegue, através dos tribunais, corrigir uma injustiça, obter uma decisão em tempo e ver essa decisão cumprida o princípio ganha vida. Sempre que isso falha, volta a lembrar-se que o caminho da efetividade é exigente e nunca está totalmente concluído.                          A trajetória da tutela jurisdicional efetiva em Portugal mostra bem como a relação entre os cidadãos e a Administração mudou ao longo do tempo. Partiu-se de um modelo em que o poder público quase não tinha de prestar contas, em que os meios de reação dos particulares eram escassos e pouco eficazes, e chegou-se a um quadro em que a Constituição e a lei exigem que exista sempre uma via de acesso aos tribunais, uma decisão tomada em tempo útil e mecanismos que permitam transformar essa decisão em realidade. O caminho não foi linear nem rápido, mas foi decisivo para deixar para trás a ideia de uma Administração intocável e aproximar-nos de um verdadeiro Estado de Direito democrático.                                                             Apesar de tudo o que foi conquistado, a tutela jurisdicional efetiva continua a ser, mais do que um conceito teórico, um teste permanente ao funcionamento da justiça e da própria Administração. Sempre que um processo se arrasta anos, sempre que uma sentença não é executada, sempre que um cidadão desiste de recorrer aos tribunais por acreditar que “não vale a pena”, alguma coisa falha neste princípio. Por outro lado, cada caso em que um ato ilegal é corrigido, uma omissão é suprida, uma providência cautelar evita um dano irreparável ou uma decisão é cumprida contra a vontade da Administração mostra que a tutela pode ser, de facto, efetiva e não apenas proclamada.                                                                                                                         O desafio dos próximos anos passa por consolidar o que já foi alcançado e enfrentar, sem rodeios, os problemas que permanecem: a morosidade, a falta de meios em certos tribunais, a tendência para algum formalismo excessivo e a resistência, ainda visível em algumas entidades públicas, em aceitar plenamente o controlo jurisdicional. Ao mesmo tempo, é preciso aproveitar bem as oportunidades trazidas pela digitalização da justiça, garantindo que a tecnologia aproxima os cidadãos dos tribunais em vez de criar novas barreiras.                                                                                             No fim, a medida da tutela jurisdicional efetiva não se encontra apenas nos códigos ou nas decisões dos tribunais superiores, mas na experiência concreta de quem recorre à justiça. Um sistema em que os cidadãos conseguem fazer ouvir a sua voz, contestar a Administração quando esta erra, obter uma resposta em tempo e ver essa resposta respeitada é um sistema que leva a sério o Estado de Direito. Um sistema em que isso não acontece, por muito sofisticado que pareça em teoria, acaba por trair a promessa constitucional. É nessa diferença entre o que está escrito e o que se vive que a tutela jurisdicional efetiva se afirma como um princípio exigente, mas indispensável, para que o direito não fique apenas no papel.

 

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia:

- Pereira da Silva, V. (2009). “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Almedina”.

- Vieira de Andrade, J. C. (1998). “Justiça Administrativa”. Almedina.

- Aroso de Almeida, M. (2010). “Manual de Processo Administrativo”. Almedina.

- Miranda, Jorge e Medeiros, Rui. (2017). “Constituição Portuguesa Anotada”. UCP Editora.

 

João Pedro Neutel Freitas (aluno nº 68349)