Análise do Acórdão n.º 785/2025 do Tribunal Constitucional, quanto ao aditamento do Artigo 87.º-B à Lei 23/2007, de 4 de julho

 

Ana Vieira, n.º 66445

Nota Introdutória

    Neste trabalho, pretendemos analisar a decisão recente do Tribunal Constitucional, fruto da fiscalização preventiva da constitucionalidade, requerida pelo Presidente da República, em matéria do Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, cujo objetivo seria a alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 julho.

    Teremos assim especial enfoque, no artigo 87.º - B, nomeadamente na sua relação com o processo urgente de intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias, presente nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Os Processos Urgentes

    O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, enumera no seu artigo 36.º CPTA, as situações que considera que devem ter uma tutela mais célere, diga-se urgente, sendo de considerar: 1) o Contencioso Eleitoral (Artigo 98.º CPTA); 2) os Procedimentos de Massa (Artigo 99.º CPTA); 3) o Contencioso Pré-Contratual (Artigo 100.º a 103.º-B CPTA); 4) a Intimação para Prestação de Informações, Consulta de Documentos ou Passagem de Certidões (Artigo 104.º a 108.º CPTA); e 5) Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias (Artigo 109.º a 111.º CPTA), cada uma com as suas particularidades de regime.

    A ideia subjacente à configuração da figura dos processos urgentes prende-se com a necessidade de determinadas questões, em função das suas características, obterem, em relação ao seu mérito, uma tutela mais célere e simplificada com vista à resolução definitiva da causa através do recurso aos tribunais.1

    A enumeração do artigo 36.º CPTA satisfaz a ideia de processos urgentes principais que, por sua vez, se diferenciam dos processos principais não urgentes e dos processos cautelares que constituem processos urgentes não principais.2

O Processo Urgente de Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias

    De acordo com José Carlos Vieira de Andrade, as intimações são processos urgentes de condenação que visam a imposição judicial, em regra dirigida à Administração, da adoção de comportamentos e, também designadamente no caso da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, para a prática de atos administrativos. A necessidade de uma resolução urgente da situação leva a que estes

processos, que seguiriam normalmente a forma de ação administrativa, sigam uma tramitação especial simplificada ou pelo menos acelerada.

    A intimação para defesa dos direitos, liberdades e garantias foi introduzida em 2002, e concretiza a exigência constitucional do artigo 20.º/5 da Constituição da República Portuguesa (CRP), reconhecendo-se a importância em proteger estes direitos, ampliando-se inclusive o seu âmbito para além dos direitos pessoais, tendo sido este também o entendimento da jurisprudência3, apesar de não ser inteiramente aceite pela doutrina.

    A Ratio Legis que subjaz à inserção deste novo meio processual urgente é a de garantir a proteção dos direitos fundamentais consubstanciados nos compromissos internacionais que Portugal subscreve.

    Deste modo, e em conformidade com o estabelecido na Declaração dos Direitos do Homem (artigos 8.º e 10.º) e no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (artigo 14.º), a Convenção Europeia dos Direitos do Homem nos seus artigos 6.º e 13.º vem estabelecer o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva.

    Este direito comporta várias vertentes como por exemplo, o direito a um processo equitativo, o direito de acesso à justiça, o direito a um processo célere sem dilações indevidas, o direito a um processo público perante um órgão jurisdicional imparcial e independente e o direito a um recurso efetivo.4

Pressupostos

    Tendo em consideração o disposto, passamos agora a avaliar os pressupostos para a proposição deste tipo de processos urgentes.

Da interpretação do artigo 109.º CPTA, retiramos os seguintes requisitos:

1. a necessidade de emissão em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência de uma decisão de fundo que seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia; 
2. o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva (facere/ação) ou negativa (non facere/abstenção) à Administração ou a particulares que se mostre apta a assegurar esse direito;
3. que não seja possível ou suficiente acautelar o direito por outro meio processual, mormente através do decretamento provisório de uma providência cautelar dependente de uma ação administrativa ou de uma qualquer outra forma de processo urgente principal.5

    Este último requisito vem postular o carácter complementar deste meio processual, uma vez que considera que o processo de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a adotar nos casos de violação ou ameaça de violação de direitos, liberdades e garantias, sendo entendimento que a via normal de reação é a instauração de uma ação não urgente, associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, com vista a preservar a utilidade da sentença, que vier a ser proferida.

    Deste modo, o processo de intimação deverá ser exercido apenas quando severifique que pelas vias não urgentes de tutela não seja possível ou suficiente, para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias. Configurando assim este meio processual um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas.6

    A legitimidade para deduzir esta intimação cabe ao titular de direitos liberdades e garantias. 

    Mário Aroso de Almeida entende que estando em causa a titularidade deste tipo de direitos, enquanto posições subjetivas, que se parece encontrar afastada a possibilidade da intimação poder ser deduzida em ação popular7; em posição contrária, por sua vez entende José Carlos Vieira de Andrade, que a ação popular pode ser admissível em certos casos quando estejam em causa “dimensões subjetivas dos direitos fundamentais.”8

    Neste sentido, e no âmbito da intimação, o juiz administrativo detém poderes amplos e intensos para:

• “A possibilidade de optar, no despacho liminar, pela adoção de medidas de gestão processual como o encurtamento de prazos e simplificação de diligências e atos processuais, sempre que se verifique uma situação de urgência por lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia (Artigo 110.º/3 CPTA);
• Possibilidade do exercício de poderes de substituição, quando o ato seja estritamente vinculado (Artigo 109.º/3);
• A fixação de um prazo para cumprimento, acompanhado da sujeição a sanções pecuniárias compulsórias que incidem sobre o próprio titular do órgão (Artigo 111.º/4).”9

Acórdão n.º 785/2025 do Tribunal Constitucional

    A questão do recurso ao processo urgente de intimação para proteção de direitos liberdades e garantias tem sido, atualmente, muito suscitada, no que diz respeito ao processamento de casos ao abrigo da AIMA (Agência para a Integração, Migrações e Asilo).

    Tem se verificado, ao longo dos anos, um número crescente de pedidos feitos a esta entidade através do processo urgente10. Pelo que esta entidade tem se encontrado sobrecarregada de processos, o que implica atrasos e falta de cumprimento de prazos na emissão de decisões.

    Assim, de modo a combater/diminuir esta sobrecarga, foi proposto o aditamento à Lei de 23/2007, de 4 de julho, o artigo 87.º-B. Porém, a formulação original11 deste artigo suscitou algumas dúvidas quanto à sua constitucionalidade, principalmente em relação ao direito de acesso à justiça, quanto ao direito à tutela jurisdicional urgente em matéria de direitos, liberdades e garantias e também quanto a potenciais violações ao princípio da igualdade e da tutela jurisdicional efetiva.12 De modo que tais dúvidas, foram alvo de análise pelo Tribunal Constitucional, a título de fiscalização preventiva urgente da constitucionalidade, requerida pelo Presidente da República.

    O Tribunal Constitucional (TC), procedeu à análise da constitucionalidade dos n. º 2 e 3 do artigo 87.º - B. Em relação ao artigo 87.º-B/2, o TC entendeu que se verificava a seguinte situação

Restrição do recurso à intimação através da introdução de requisitos adicionaisaos do artigo 109.º CPTA

    O TC considerou, primeiramente, o princípio de equiparação plasmado no artigo 15.º/1 CRP que permite aos estrangeiros e apátridas o gozo dos direitos e deveres à semelhança de um cidadão português, com as devidas exceções do n.º 2 do referido artigo. Através da aplicação deste artigo, conclui-se que também os cidadãos estrangeiros têm direito de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, nos termos do artigo 20.º CRP, não tendo existido uma restrição no acesso à intimação, neste ponto.

    Quanto à exigência de que a “lesão seja comprovadamente grave e irreversível”, o Tribunal levantou algumas dúvidas quanto à sua conformidade com o artigo 20.º/5 e 268.º/4 CRP, uma vez que considerando a irreversibilidade como pressuposto processual autónomo,13 este restringe de forma substancial o âmbito da tutela jurisdicional garantida aos destinatários, ao abrigo do artigo 109.º CPTA, dado que estes passam a estar assim incluídos no regime especial do Artigo 87.º-B. Tal pode implicar uma de duas situações: a exclusão de todas as situações relacionadas com a situação pessoal dos indivíduos e das famílias em que a própria substância do direito é lesada pelo decurso do tempo, pois não se verifica de acordo com este artigo uma lesão irreversível do direito alegado, ou não lhes ser permitido o recurso à tutela cautelar, pois o uso desta iria tornar inútil a decisão a proferir a título principal.

    Uma restrição a este nível restringe de forma considerável o direito ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, com implicações nas posições dos artigos 20.º/1 e 268.º/4 CRP.

    O TC em relação a esta questão, considerou que esta restrição apenas será constitucionalmente legítima se observar as exigências que decorrem do princípio da proibição do excesso. Assim, verificou se esta medida era adequada, necessária e proporcional à finalidade pretendida.

• Quanto à adequação e idoneidade, prende-se com os motivos subjacentes à proposta de lei, ou seja, principalmente com o facto existir um grande número de processos de intimação para defesa dos direitos, liberdades e garantias (relacionados com as autorizações de residência), e a AIMA não conseguir dar resposta a estes processos. O facto de o legislador tentar agravar os pressupostos para o uso deste meio processual, não significa que o número de situações que requerem resposta da AIMA ou que o número de processos intentados nos tribunais diminuía, pode acontecer inclusive que exista uma agravação dos mesmos. Sem a possibilidade de utilizar o processo urgente de intimação para tutela de direitos cabe apenas aos titulares de direitos, o “uso da ação administrativa, não urgente acompanhada de requerimento para o decretamento de providência cautelar”, para garantir a tutela jurisdicional necessária. Meios estes semelhantes em termos de resposta por parte da AIMA.
• Quanto à necessidade e proporcionalidade (em sentido estrito), o TC entendeu que não sendo esta norma temporária,14 que o regime plasmado no n.º 2 do artigo 87.º-B, quanto às autorizações de residência, seria uma restrição desnecessária do direito dos interessados à tutela jurisdicional efetiva, pois ultrapassa o quantum que seria necessário, face às razões que o poderiam justificar . Também em relação à proporcionalidade em sentido estrito, o TC evidencia que os benefícios que resultariam para a comunidade, como a redução do número de processos pendentes e a limitação ao recurso do processo de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, não são nem antecipáveis nem expectáveis, para que se justifique esta restrição em matéria de acesso à tutela jurisdicional efetiva pelos destinatários do regime especial do artigo 87.º-B/2.

    Tendo em conta estas considerações, o Tribunal Constitucional declarou como inconstitucional o n.º 2 do Artigo 87.º-B, por violar os artigos 20.º/1; 18.º/2; e 268.º/4 CRP

    Em relação ao artigo 87.º-B/3, o TC entendeu que esta não padecia de

inconstitucionalidade, pelas seguintes razões:

• A norma visa o estabelecimento ponderado, por parte do juiz administrativo, de um prazo para o cumprimento por parte da AIMA, IP, principalmente quando o faça sob cominação de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória que incida sobre o titular do órgão próprio, se bem que tal ponderação deve ser adequada à preservação da tutela jurisdicional efetiva, protegida pela Constituição.
• O TC também considerou o facto de tal ponderação não estar prevista no regime geral.
• Além disso, o TC interpretou o n.º 3 do artigo 87.º-B de forma autónoma, ou seja, como anteriormente considerou o n.º 2 como inconstitucional, o Tribunal considerou esta norma tendo em conta uma relação sistemática direta com o regime geral do CPTA

Apesar deste Acórdão ter sido aprovado por maioria, foi alvo de vários votos vencidos que entendemos serem de especial relevância e a que faremos breve menção.

Voto Vencido do Juiz Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Em relação ao artigo 87.º-B/2, o autor considerou que as finalidades pretendidas com a norma seriam limitar o âmbito do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias quando estivesse em causa a atuação/omissão da AIMA, e estando em causa direitos, liberdade e garantias pessoais. Introduzindo como requisitos aqueles que foram avaliados acima.15

• Quanto ao tema da irreversibilidade constituir um pressuposto processual autónomo, o autor discorda da posição maioritária do TC entendendo que o requisito da irreversibilidade não estava ausente dos pressupostos do artigo 109.º/1 CPTA, fazendo parte, aliás, dos seus pressupostos, em articulação com a tutela cautelar. Não se vislumbrando assim a criação de um pressuposto autónomo que restrinja de forma substancial o recurso à intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias.
• “tratando-se de uma alteração legislativa cujo principal propósito parece ser o de reverter a orientação fixada no Acórdão do STA n.º 11/2024, temos que o inciso comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível não tem, a nosso ver, o alcance que lhe é atribuído no acórdão, não configurando uma restrição do direito de acesso ao meio de tutela jurisdicional aqui em apreço (cf. artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição), ou a outros meios idóneos a assegurar uma tutela eficaz e em tempo útil dos direitos liberdades e garantias cuja lesão possa estar em causa, que deva ser submetida a um controlo de proporcionalidade.”
• Quanto à circunstância de poder existir uma restrição no uso deste meio processual, ainda que conforme com o artigo 20.º/5 CRP , que atente contra os princípios da igualdade e da equiparação, o autor também refere que estando em causa meios processuais que visem uma tutela mais acelerada e simplificada de direitos pessoais, tem de existir sempre uma margem de conformação na modelação e na configuração dos seus requisitos, em conformidade com as necessidades de interesse público na eficiência e funcionamento dos tribunais.

    Por estes motivos, o autor do voto de vencido interpretou a norma presente no artigo 87.º-B/2 como sendo constitucional, não existindo assim violação do direito à tutela jurisdicional efetiva.

    Por sua vez, em relação ao n.º 3 do artigo 87.º-B, considera que o mesmo padece de inconstitucionalidade, por atentar contra os artigos 18.º/2, 20.º, 111.º, 202.º e 268.º CRP.

    O juiz refere que com a introdução do n.º 2 do artigo em apreço, que esta norma limita o alcance ao recurso do processo de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, quando envolvem atos ou omissões da AIMA, em relação a direito pessoais.

Excluindo assim as pretensões relativas aos atrasos nas decisões, incumprimentos de prazos e inércia da AIMA, permitindo assim aos juízes apenas se pronunciarem sobre os direitos, liberdades e garantias direta, grave e irreversivelmente lesados e carecidos de tutela, não se encontrando assim abrangidos os processos de intimação que têm vindo a ser deduzidos tendo em conta o regime legal atual e a jurisprudência uniformizada. Sendo assim, o juiz questiona a razão da consagração do n.º 3 do artigo 87.º-B, que impõe ao juiz um dever de ponderação.

    Dever esse, aponta o juiz, que não é um mero dever de ponderação, mas que configura um dever de especial consideração daquilo que são as circunstâncias operacionais de uma das partes. Acresce que um dever deste género implica não só dilações no tempo de resposta e de decisão, questões de contraditório e de diligências, que não se compatibilizam com uma tutela célere e simplificada própria deste tipo de processos urgentes.

    Ademais, a consideração deste dever, pode implicar que o juízo de mérito a ser proferido pelo juiz administrativo seja condicionado ou negado, em função daquilo que pode ser a gestão e o funcionamento da AIMA, IP, ou seja, cabe assim ao juiz fazer as avaliações das opções de gestão, de organização, de capacitação técnica e humana, bem como de opções políticas, legislativas e de orçamentação feitas.

    De acordo com o autor, a criação deste ónus não é compatível com a necessidade de um processo equitativo e de igualdade de partes, nem com a tutela jurisdicional efetiva, traduzindo-se de igual modo num desvirtuar da função jurisdicional no respeito pelo princípio da separação de poderes.

Nota Conclusiva

O acórdão n.º 785/2025 vem, assim, confirmar a importância do princípio da tutela jurisdicional efetiva do artigo 20.º/5 e 268.º/4 CRP, entendendo deste modo que não é suficiente que a lei preveja meios processuais que garantam a efetividade deste princípio, sendo também necessário que o mesmo não seja limitado de forma excessiva, que iniba os titulares de direitos de recorrerem a este tipo de ações, tal como se pretendia no caso do artigo 87.º-B.

Notas de Rodapé

1 ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa: Lições; 19.ª edição – ALMEDINA (2021)

2 ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa: Lições; 19.ª edição – ALMEDINA (2021)

3 “Como o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos fundamentais de natureza análoga, também todos os direitos de natureza análoga, estão por definição incluídos no âmbito das situações jurídicas que podem ser objeto de tutela através da utilização desta forma de processo. Neste âmbito, a jurisprudência tem sido relativamente generosa nesta questão, admitindo a utilização da intimação para proteção de situações jurídicas que dificilmente podem ser qualificadas como direitos, liberdades ou garantias” – ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos; 4.ª edição – ALMEDINA (2017)

4 BOTELHO, Catarina Santos; A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias – Quid Novum

5 Acórdão TCAS 2227/21.2BELSB de 27 de setembro de 2023

6 ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos; 4.ª edição – ALMEDINA (2017)

7 ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos; 4.ª edição – ALMEDINA (2017)

8 ANDRADE, José Carlos Vieira de; A justiça Administrativa: Lições; 19.ª edição – ALMEDINA (2021)

9 Acórdão n.º 785/2025 do Tribunal Constitucional

10 Neste âmbito considera-se relevante mencionar Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 11/2024, de 11 julho de 2024, em relação aos casos de autorização de residência, veio uniformizar a jurisprudência considerando como meio processual adequado o processo principal de intimação dos artigos 109.º a 111.º do CPTA, uma vez que estando em causa o exercício de direitos, liberdades e garantias e os mesmos não poderem ser efetivados devido à falta de decisão de um pedido de autorização de residência, que estes não devem ser alvo de um tutela precária, “traduzida na atribuição de uma autorização provisória.”

11 “Artigo 87.º -B (Tutela Jurisdicional)

1- No âmbito do presente capítulo, as ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA, IP, revestem a forma de ação administrativa, nos termos do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem prejuízo do recurso à tutela cautelar, nos termos gerais.

2 – Só é admissível o recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, quando, para além dos pressupostos referidos no artigo 109.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

3 - Na decisão a adotar no processo de intimação, em caso de ausência atempada de atuação da AIMA, IP, o juiz deve ponderar , se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP.

4 - Nas situações previstas no n.º 2, tem lugar a aplicação dos artigos 109.º a 111.º, com as devidas adaptações impostas pelo presente artigo.”

12 “o Requerente considera que é limitado de forma inadmissível o recurso à ação especial de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, já que se exige que o prejuízo causado pela atuação ou omissão da AIMA, I.P. seja «comprovadamente grave, direto e irreversível», devendo entender-se que a imposição desse critério adicional, não previsto na lei processual administrativa, restringe de forma desproporcionada o direito fundamental de acesso efetivo à justiça, consagrado nos n.ºs 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição, incluindo o direito à tutela jurisdicional urgente em matéria de direitos, liberdades e garantias. Quanto à segunda, o Requerente considera que a mesma aponta para que a efetivação de direitos fundamentais fique subordinada a limitações operacionais da AIMA, I.P., o que atenta contra os princípios constitucionais da igualdade (artigo 13.º), acesso à justiça e tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º), celeridade administrativa e proporcionalidade (artigos 266.º e 18.º, respetivamente)” -https://files.diariodarepublica.pt/1s/2025/08/16100/0000200107.pdf

13 “(...) deixando de funcionar apenas como condição de aceleração processual para se afirmar como requisito específico do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.”

14 Que estivesse em vigor apenas durante o tempo necessário para fazer face à situação de sobrecarga que se verifica nos tribunais administrativos e na AIMA

15 “(...) introduz-se como requisitos de dedução/uso do referido meio contencioso que a atuação/omissão daquele ente comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil daqueles direitos, liberdades e garantias e cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.”

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos; 4.ª edição – ALMEDINA (2017)

ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa: Lições; 19.ª edição – ALMEDINA (2021)

BOTELHO, Catarina Santos; A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias – Quid Novum https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2910951

GOMES, Carla Amado; Pretexto, Contexto e Texto da Intimação para Proteção de

Direitos, Liberdades e Garantias - https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf

SILVEIRA, João Tiago V. A.; O Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva e as Tendências Cautelares Não Especificadas no Contencioso Administrativo - https://www.mlgts.pt/xms/files/v1/Publicacoes/Artigos/2012/O_principio_da_Tutela_Jurisdicional_Efectiva.pdf

https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/2227-2023-878869375

https://files.diariodarepublica.pt/1s/2025/08/16100/0000200107.pdf