O papel das plataformas digitais de reclamações na relação entre particulares e administração pública e os seus reflexos no contencioso administrativo.

 O papel das plataformas digitais de reclamações na relação entre particulares e administração pública e os seus reflexos no contencioso administrativo.

Disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário

Regência: Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Professor Assistente: Senhor Professor Pedro Santos Azevedo

Cátia Ferreira Vilela

Nº65988

Turma A Subturma 7

4º ano de Licenciatura em Direito

Ano Letivo 2025/2026

Introdução

A evolução tecnológica da Administração Pública portuguesa tem sido acompanhada por um movimento

de reforço das garantias dos particulares, impulsionado tanto pela Constituição da República Portuguesa

(CRP) como pelo Código do Procedimento Administrativo (CPA). O artigo 20.º da CRP consagra o direito

de acesso ao direito e aos tribunais, enquanto o artigo 268.º estabelece um conjunto de garantias específicas

dos administrados perante a Administração Pública, incluindo o direito à informação, à fundamentação e à

impugnação de atos administrativos.

Paralelamente, assistiu-se ao surgimento e consolidação de plataformas digitais de reclamações. Algumas

têm consagração legal — como o Livro de Reclamações, físico e eletrónico, regulado pelo Decreto-Lei n.º

156/2005, de 15 de setembro, na redação do Decreto-Lei n.º 74/2017, de 21 de junho, que explicitamente

admite a reclamação em formato eletrónico. Outras, porém, são plataformas privadas (v.g. “Portal da

Queixa”), que funcionam como espaços de exposição pública e mediação informal entre utentes e entidades,

incluindo a Administração o que, de certa forma foi enfatizando uma Administração mais aberta,

cooperativa e tecnologicamente mediada.

Esta realidade levanta questões jurídicas relevantes:

Qual o estatuto jurídico-procedimental destas plataformas no sistema de garantias dos particulares?

De que modo influenciam, direta ou indiretamente, o contencioso administrativo, regulado pelo CPTA e

concebido pela doutrina (nomeadamente por Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida )como

instrumento de tutela plena e efetiva dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos

administrados?

Este trabalho sustenta que as plataformas digitais, embora não sejam, em regra, meios formais de reação

administrativa, exercem influência relevante ao nível sociológico, procedimental e probatório,

funcionando como mecanismos de pré-contenção, pressão reputacional e produção de prova, com reflexos

nesta área do Direito.

Enquadramento normativo e natureza jurídica das plataformas digitais

O artigo 268.º, n.ºs 1 e 4, da CRP garante aos cidadãos o direito de serem informados, de conhecerem os

atos que os afetem e de os impugnarem, administrativa ou jurisdicionalmente. Estes comandos

constitucionais são concretizados, no CPA, pela consagração de princípios como:

• boa administração (artigo 5.º);

• colaboração com os particulares (artigo 11.º);

• participação (artigo 12.º);

• administração eletrónica (artigo 14.º).

As plataformas digitais de reclamações -sejam elas públicas ou privadas - enquadram-se materialmente

neste contexto: facilitam a comunicação, promovem transparência e reforçam a aproximação entre

Administração e administrados. No entanto, é essencial distingui-las dos meios formais de garantia.

Meios formais de impugnação administrativa VS canais informais digitais

A impugnação administrativa está sistematicamente regulada nos artigos 184.º a 192.º do CPA. O artigo

184.º estabelece o princípio geral, reconhecendo aos interessados o direito de impugnar atos administrativos

ou reagir contra omissões ilegais. O artigo 191.º define a reclamação administrativa, permitindo reclamarpara o autor do ato relativamente à prática ou omissão de qualquer ato administrativo, com prazo-regra de

15 dias. O artigo 190.º disciplina os efeitos da reclamação sobre os prazos, nomeadamente quanto à

suspensão de prazos de recursos administrativos.

Diversa é a situação das plataformas digitais:

1. Instrumentos com base legal expressa, como o Livro de Reclamações Eletrónico, cuja

apresentação e tramitação são reguladas pelo Decreto-Lei n.º 156/2005. Aqui, a lei atribui

expressamente valor jurídico à reclamação eletrónica, equiparando-a à reclamação física, impondo

à entidade reclamada deveres de resposta e encaminhamento.

2. Plataformas privadas ou parajurídicas (como o “Portal da Queixa”), que não são previstas no CPA

ou no CPTA, não desencadeiam, em regra, dever de decisão formal nem produzem efeitos sobre

prazos de impugnação. Funcionam como instrumentos extraprocedimentais, de natureza

essencialmente reputacional e comunicacional.

Consequentemente, salvo quando exista regime legal específico, as reclamações apresentadas nestas

plataformas não se qualificam como reclamações administrativas na aceção dos artigos 184.º e seguintes

do CPA, nem suspendem prazos contenciosos ou administrativos.

A doutrina tem sublinhado a centralidade do processo administrativo e do contencioso na estrutura das

garantias dos particulares. Mário Aroso de Almeida, no seu Manual de Processo Administrativo, destaca a

articulação entre meios administrativos e jurisdicionais de reação, mostrando como o sistema global de

tutela se organiza em torno da ideia de tutela jurisdicional efetiva e de controlo da racionalidade

administrativa.

Por sua vez, Vasco Pereira da Silva descreve o contencioso administrativo como “divã” da psicopatologia

administrativa, ressaltando que é no processo que se revelam as patologias do Estado e se “tratam” as

disfunções da Administração, aproximando o processo de uma verdadeira clínica da legalidade

As plataformas digitais inscrevem-se a montante deste universo processual: não são processo, nem sequer

procedimento formal, mas integram a “vida quotidiana” da relação Administração/particulares,

influenciando a perceção de direitos e os caminhos escolhidos para a sua defesa.

Em termos materiais, as plataformas digitais oferecem vantagens relevantes:

• Desformalização e acessibilidade: permitem que cidadãos sem literacia jurídica formulem

queixas de modo simples, via formulário online ou mensagem;

• Celeridade: a exposição pública e a pressão reputacional tendem a suscitar respostas

administrativas mais rápidas do que as obtidas por requerimentos “invisíveis” em papel;

• Transparência: a publicidade das reclamações cria um espaço de escrutínio social da

Administração;

• Registo probatório: a troca de comunicações eletrónicas gera um rasto documental que pode ser

utilizado em sede contenciosa para demonstrar a inércia da Administração, a cronologia dos factos

ou o esforço de colaboração do particular.

A jurisprudência tem vindo a reconhecer, de forma mais ampla, a prova eletrónica e os mecanismos de

comunicação digital. No domínio tributário e administrativo, o STA tem sido particularmente relevante no

Acórdão do STA de 16.12.2009, proc. n.º 71/09, em que o tribunal valorizou a proteção do contribuinte

perante falhas técnicas dos sistemas eletrónicos, entendendo que o ónus de suportar irregularidades do

sistema não pode ser integralmente transferido para o particular, sob pena de violação da confiança e da

segurança jurídica. Também no Acórdão do STA de 21.09.2011, proc. n.º 0305/11, relativo à notificação

de liquidações de IRS, o Tribunal sublinhou a importância da regularidade das notificações (incluindo

notificações com hora certa) para a defesa do contribuinte, mostrando como a comunicação procedimental

está intimamente ligada ao exercício efetivo de direitos de reação.Estas decisões não versam sobre “plataformas de reclamações” em sentido estrito, mas ilustram bem a

abertura do STA à prova e comunicação eletrónicas e o peso que atribui às formas de comunicação entre

Administração e particulares.

No entanto, como tudo , apesar das vantagens, as plataformas digitais comportam limites evidentes tais

como:

• não são, em regra, meios de impugnação administrativa (salvo regimes especiais, como o Livro

de Reclamações);

• não suspendem prazos de impugnação administrativa ou contenciosa (artigo 190.º CPA, em

articulação com os prazos do CPTA- artigos 58º e ss.);

• não constituem atos administrativos na aceção do CPA;

• não desencadeiam dever de decisão formal, com prazos e consequências jurídicas, salvo quando

integradas em regimes legais específicos;

• podem gerar uma perigosa “ilusão de tutela”, levando os particulares a acreditar que estão

juridicamente protegidos quando, na realidade, não ativaram nenhum meio formal de reação.

É aqui que a doutrina crítica de autores como Vasco Pereira da Silva se torna particularmente atual: os

mecanismos informais podem mascarar carências estruturais do sistema de justiça administrativa,

oferecendo “alívios” sociológicos sem substituírem a tutela efetiva assegurada pelo processo administrativo

em sentido próprio.

Reflexos no contencioso administrativo: desjudicialização, instrução e tutela jurisdicional efetiva

Uma primeira função das plataformas digitais é a de filtragem pré-contenciosa. Muitos conflitos de baixa

intensidade -problemas de atendimento, atrasos menores, falhas pontuais - podem ser resolvidos através

destes canais, sem necessidade de recurso a reclamação formal ou a tribunal. Isto contribui para uma certa

desjudicialização de litígios que, de outro modo, poderiam converter-se em ações administrativas.

Esta realidade é, em princípio, compatível com a tutela jurisdicional efetiva: o acesso aos tribunais não

exige que todo e qualquer conflito seja judicializado, mas que os conflitos que não podem ser

adequadamente resolvidos de outra forma disponham de vias jurisdicionais eficazes, tempestivas e

acessíveis. A jurisprudência do STA tem reiterado que a tutela jurisdicional efetiva não se esgota na mera

existência de ações previstas na lei, exigindo que elas sejam praticamente utilizáveis pelos cidadãos.

Quando a Administração não responde ou responde de forma manifestamente insuficiente a reclamações

apresentadas em plataformas digitais, estas podem, paradoxalmente, estimular o recurso ao contencioso:

• o particular, vendo frustrada a tentativa de resolução informal, toma consciência da necessidade

de recorrer a meios formais;

• os registos digitais servem de meios de prova em juízo, demonstrando a cronologia do litígio, a

persistência da inércia administrativa e a boa-fé do particular.

A jurisprudência do STA sobre administração eletrónica é ilustrativa:

• No Acórdão do STA de 08.03.2017, proc. n.º 0130/17, relativo à plataforma ViaCTT, o Tribunal

entendeu que a falta de consulta das mensagens eletrónicas (incluindo a referente à citação) não

pode ser invocada em favor do sujeito passivo para ampliar prazos de reação judicial, afirmando

a validade da notificação praticada por transmissão eletrónica de dados e reconhecendo a

existência de um regime de presunção de conhecimento semelhante ao das notificações postais.

• Em múltiplos acórdãos, o STA tem reafirmado que a prova documental eletrónica tais como

mensagens de correio eletrónico, registos de plataformas certificadas, acessos a caixas postais

eletrónicas é plenamente admissível e relevante para reconstruir os factos em juízo, desde que

respeitados os requisitos de autenticidade e integridade dos dados.Assim, ainda que as reclamações em plataformas privadas não tenham efeitos processuais próprios, os seus

registos podem integrar o acervo probatório em ações de condenação à prática de ato devido, ações de

anulação de atos administrativos ou ações de responsabilidade civil extracontratual do Estado, contribuindo

para demonstrar a inércia, a violação do dever de decisão ou a má administração.

A relação entre instrumentos informais e tutela jurisdicional efetiva surge também em sede de processos

urgentes. No Acórdão n.º 11/2024 do STA, relativo a pedido de autorização de residência, o Pleno da Secção

de Contencioso Administrativo reafirmou o caráter excecional da intimação para proteção de direitos,

liberdades e garantias, sublinhando que não deve ser utilizada quando o próprio requerente não reagiu

atempadamente contra a omissão da Administração.

Esta orientação mostra que, para o STA, a tutela jurisdicional efetiva exige uma comportamento diligente

do particular: mesmo que tenha recorrido a meios informais (incluindo contactos eletrónicos), não fica

dispensado de usar, em tempo, os instrumentos formais como a reclamação, recurso hierárquico, ação

administrativa, intimação ( quando a situação o exige).

O legislador já deu sinais de que alguns instrumentos digitais podem ser integrados no sistema formal de

garantias - como sucedeu com o Livro de Reclamações Eletrónico. A jurisprudência do STA relativa à

administração eletrónica, às notificações eletrónicas e às plataformas como a ViaCTT aponta no mesmo

sentido: os meios digitais são hoje parte estrutural da relação jurídico-administrativa.

Nada impede, em tese, que o legislador venha a atribuir, em domínios específicos, valor jurídico mais forte

a certas plataformas digitais oficiais de reclamações, conferindo-lhes efeitos sobre prazos, deveres de

decisão e eventual articulação com o CPTA. Tal exigirá, porém, uma clarificação normativa e uma

ponderação cuidadosa entre segurança jurídica, eficiência administrativa e proteção dos direitos dos

particulares.

Conclusão

As plataformas digitais de reclamações ocupam, atualmente, uma posição ambivalente no sistema jurídico-

administrativo português. Por um lado, não são (salvo em regimes especiais) meios formais de reação

administrativa, não suspendem prazos e não constituem, em si mesmas, atos administrativos impugnáveis.

Por outro lado, são instrumentos importantes de colaboração, transparência e pré-contenção,

concretizando na prática os princípios da boa administração, da colaboração com os particulares e da

administração eletrónica consagrados no CPA.

Do ponto de vista do contencioso administrativo, as plataformas não substituem o processo, mas

condicionam o seu ambiente: permitem resolver litígios menores sem recurso ao juiz; documentam a

inércia e a atuação da Administração; produzem prova relevante e contribuem para uma consciência

mais aguda dos direitos dos administrados. A jurisprudência do STA, ao valorizar a prova eletrónica, ao

clarificar os efeitos das notificações digitais e ao reafirmar a exigência de tutela jurisdicional efetiva,

confirma que a justiça administrativa não pode ignorar esta dimensão digital.

Na linha do pensamento de Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, importa frisar que o

contencioso administrativo continua a ser o “núcleo duro” da tutela dos particulares.

As plataformas digitais, porém, tornaram-se parte da “psicopatologia” quotidiana do sistema: não são o

remédio, mas fazem parte do diagnóstico. O desafio futuro será saber se o legislador pretende mantê-las na

esfera da informalidade, como meros canais de pressão social, ou se, pelo contrário, caminhará para a sua

integração parcial no edifício das garantias procedimentais e jurisdicionais, reforçando assim o Estado de

direito administrativo em ambiente digital.

Finalizando, deixo uma questão para refletir:

Se a Administração Pública e a Administração Tributária já deslocaram grande parte da sua atuação para

o espaço digital, quanto tempo poderá o Contencioso Administrativo e Tributário permanecer ancorado

em categorias clássicas sem assumir, de forma plena, os novos conflitos, omissões e desigualdades que

surgem nestas plataformas e ser ainda capaz de garantir tutela jurisdicional efetiva?

Bibliografia

• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., Almedina, Coimbra,

2020.

• PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed.,

Almedina, Coimbra, 2009.

• PEREIRA DA SILVA, Vasco, Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras,

• VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 17.ª ed., Almedina, Coimbra, 2019.

• Código do Procedimento Administrativo (DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na redação vigente).

• Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, na redação do Decreto-Lei n.º 74/2017, de 21 de

junho (Livro de Reclamações).

• Constituição da República Portuguesa (artigos 20.º e 268.º).

Jurisprudência do STA citada

• STA, Acórdão de 16.12.2009, proc. n.º 71/09 (declaração eletrónica e proteção do contribuinte

face a falhas de sistema).

• STA, Acórdão de 21.09.2011, proc. n.º 0305/11 (notificação pessoal em IRS e inexigibilidade da

dívida)

• STA, Acórdão de 08.03.2017, proc. n.º 0130/17

• STA, Acórdão n.º 11/2024 (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo), sobre

intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e omissão de decisão em

autorização de residência.