Execução das Decisões dos Tribunais Administrativos: Um Problema de Efetividade

 Nome: Hugo Teixeira, n.º 68210

Ano 4 / Subturma 7

1.      A Execução das Decisões dos Tribunais Administrativos

A eficácia da justiça administrativa mede-se na execução das suas decisões, pois o controlo jurisdicional não se completa sem o cumprimento das mesmas.

O processo executivo administrativo, tal como estruturado no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), assenta na materialização prática do princípio da tutela jurisdicional efetiva dos administrados. Este princípio, direito fundamental de matriz constitucional[1], encontra expressão no artigo 2º, nº1 CPTA ao garantir o direito a obter, em prazo razoável e mediante processo equitativo, uma decisão judicial com força de caso julgado relativamente a cada pretensão regularmente deduzida, bem como o direito à sua execução, que constituirá o ponto central da presente análise.

Na verdade, nem sempre o modelo de Contencioso Administrativo assim operou. Até à rutura constitucional de 1976 e às reformas legislativas subsequentes, a execução das decisões no Contencioso Administrativo português assentava num modelo de “justiça reservada”, sendo que o tribunal decidia, porém a última palavra pertencia à Administração, que escolhia executar ou não a sentença segundo a sua própria vontade, pelo que o juiz administrativo não tinha verdadeiramente instrumentos coativos próprios, dependendo organicamente do governo e carecendo de um processo jurisdicionalizado de execução. Além do mais, mesmo que a sentença se viesse a executar, existia um grande hiato entre o conteúdo formal das sentenças e os efeitos materiais necessários para repor a legalidade.

Atualmente, após grandes e positivos avanços, é possível confirmar que a tutela jurisdicional efetiva não se esgota na prolação da sentença, reclamando de igual modo a sua concretização material, mesmo quando o obrigado ao cumprimento seja uma entidade pública.

Este princípio exige que a sentença proferida pelo tribunal competente produza plena eficácia prática, assegurando a satisfação dos efetivados interesses materiais da parte vencedora[2], mas também o respeito pelo caso julgado e a efetiva execução das sentenças judiciais, patentes nos artigos 282º, nº3 e 205º, nº3 CRP, respetivamente, constituindo, como refere RUI CHANCERELLE DE MACHETE a “trave-mestra do processo executivo”[3].

O CPTA reafirma a obrigatoriedade e prevalência das decisões dos tribunais administrativos, atribuindo-lhes competência própria para assegurar a execução das sentenças, dotando-os de poderes executivos específicos contra a Administração em caso de incumprimento, pelo que se confirma que o legislador procedeu à plena configuração da função executiva da jurisdição administrativa, permitindo ao particular não apenas obter uma decisão favorável, mas também ver o seu direito reintegrado de forma efetiva, por via de um processo executivo dotado de verdadeira plenitude funcional.

Realmente, os Tribunais Administrativos têm plenos poderes para a concretização material do que foi determinado na sentença, seja contra a Administração ou contra particulares, sendo de notar que a execução das sentenças proferidas contra estes últimos corre de igual forma nos referidos tribunais, regendo-se, no entanto, pela lei processual civil, não lhe sendo aplicável o regime do CPTA[4].

A matéria dos processos executivos vem mais detalhadamente regulada no Título VIII do CPTA (artigos 157º a 179º), que regula a execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos contra entidades públicas, devendo o conceito de “entidades públicas”, como ensina MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ser objeto de interpretação teleológica que o estenda ao conjunto de entidades em relação às quais se justifica aplicar o CPTA, nomeadamente às entidades privadas revestidas de prerrogativas de poder público “no que respeite à execução de sentenças que contra elas tenham sido proferidas no âmbito de processos atinentes a atos administrativos ou regulamentos que por elas tenham sido emitidos ou omitidos”[5].

Assim sendo, o artigo 158º CPTA consagra a regra da obrigatoriedade e prevalência das decisões judiciais proferidas, estabelecendo que estas vinculam todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre quaisquer outras decisões emanadas de autoridades administrativas. Acresce ainda a regra prevista no n.º 2 do mesmo preceito, que trata da nulidade dos atos administrativos que desrespeitem qualquer decisão dos tribunais administrativos, visto que anteriormente, de forma bastante criativa, a administração, por forma a não cumprir com as obrigações resultantes de uma decisão jurisdicional, praticava um ato administrativo que redefinia a situação jurídica em causa de modo ilegal. De notar ainda que consta do artigo 159º que a inexecução ilícita das sentenças se trata de um comportamento juridicamente censurável e sancionável, reforçando a ideia de que o cumprimento das decisões judiciais constitui, salvas exceções, um dever jurídico imperativo, cuja violação atinge o próprio núcleo de Estado de Direito.

No que respeita à força executiva das sentenças administrativas, decorre do artigo 160.º CPTA que, em regra, as decisões adquirem força executiva após o trânsito em julgado, momento em que se consolida o caso decidido e nasce o dever de execução espontânea. Contudo, o n.º 2 do mesmo artigo prevê uma importante exceção: quando tenha sido interposto recurso com efeito meramente devolutivo, a sentença torna-se exequível logo com a notificação à Administração da decisão que fixou esse efeito. Esta solução visa assegurar que o simples ato de recorrer não impeça a concretização da decisão judicial, garantindo-se, assim, uma tutela em tempo útil, conforme o espírito do artigo 20.º, n.º 4 CRP. Nos termos do artigo 143.º do CPTA, o efeito devolutivo aplica-se, designadamente, às decisões proferidas em processos de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, às decisões respeitantes a providências cautelares e respetivos incidentes, bem como às decisões proferidas por antecipação de juízo sobre a causa principal no âmbito de processos cautelares, de acordo com a alínea c) do n.º 2 do artigo 121.º do mesmo Código. Desta forma, o legislador consagrou um regime excecional de celeridade, compatível com a natureza urgente de tais processos, onde a execução imediata é condição da própria utilidade da decisão judicial.

No que respeita aos prazos, o CPTA prevê que a Administração dispõe de noventa dias para proceder à execução espontânea das sentenças condenatórias e de trinta dias quando esteja em causa o pagamento de quantia certa, sem prejuízo de o interessado poder requerer a execução judicial findos esses prazos. Nos processos urgentes, porém, o artigo 122.º, n.º 1, afasta a aplicação desses limites temporais, assegurando que a celeridade e a utilidade da tutela jurisdicional prevaleçam sobre o formalismo procedimental.

 

2.      Causas de Inexecução Legítima

O legislador reconhece que a execução das decisões judiciais não é uma realidade absolutamente rígida. Assim, o artigo 163.º CPTA prevê que, em circunstâncias excecionais, a Administração possa ficar dispensada do dever de cumprir a sentença, nomeadamente quando se verifique uma impossibilidade objetiva de execução ou quando o cumprimento da decisão implique um prejuízo excecional para o interesse público. Tanto nos casos em que se demonstra uma inexequibilidade material ou jurídica insuperável, como naqueles em que se revela necessário preservar valores públicos de relevância superior, o ordenamento admite que a execução não ocorra nos moldes inicialmente determinados, ainda que o autor tenha uma pretensão legitima. Trata-se, portanto, de situações de inexecução legítima, que, embora restritivamente configuradas, funcionam como mecanismos de ponderação entre a efetividade da tutela jurisdicional e a salvaguarda do interesse público.

A previsão legal de causas legítimas de inexecução surgiu inicialmente com a possibilidade de escolha entre execução especifica e execução por sucedâneo, pelo que a Administração tinha o poder de escolha entre a execução da sentença proferida ou o pagamento da indemnização, numa época do Contencioso Administrativo onde nem mesmo o desrespeito ao principio da obrigatoriedade do caso julgado levava a qualquer desvalor jurídico, o que certamente realçava o desequilibro das partes no processo e levou a divergências doutrinárias que contribuíram para a evolução do instituto até aos dias atuais.

Nesse sentido, era referido por MARCELLO CAETANO que “deve deixar-se à Administração(...) a escolha entre a execução direita e específica da decisão judicial e a execução mediante o pagamento de indemnização(...) procurando um justo equivalente patrimonial”[6], sendo que, em sentido oposto FREITAS DO AMARAL refere que na execução por sucedâneo está em causa não uma forma de cumprimento, mas antes um incumprimento definitivo do dever de executar por parte da Administração, tendo definido causas legítimas de inexecução enquanto “situações excecionais que tornam lícita, para todos os efeitos, a inexecução de sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito de execução”[7].

A existência de uma causa legítima de inexecução de sentença pode ser invocada pela Administração ainda durante a fase de execução espontânea da sentença anulatória (163.º n.º 3) ou então na contestação que venha a apresentar já em fase judicial executiva (177.º n.º 3). Quando for invocada no primeiro momento, para além de fundamentada, deve ser notificada ao particular interessado, com os respetivos fundamentos, dentro do prazo de que a Administração dispõe para a execução espontânea, prazo procedimental de noventa dias (163.º n.º 3 e 162.º n.º 1).

As duas causas de dispensa do cumprimento da sentença por parte da Administração referidas supra partem de uma análise conjugada dos artigos 45.º, n.º1 e 102.º, n.º5 CPTA. No que toca à impossibilidade absoluta, a posição maioritária da doutrina entende que o requisito se verifica quando não exista, de forma objetiva, qualquer possibilidade jurídico-prática de cumprir a prestação; isto é, quando, apreciada a situação no plano fático-jurídico, a execução da sentença se revele objetivamente inviável, e não apenas difícil ou subjetivamente incomoda[8], dizendo respeito a um impedimento irremovível[9], pelo que uma sentença que se considere difícil ou extraordinariamente onerosa não se poderá considerar como uma impossibilidade absoluta.

No entanto, a constatação de impossibilidade absoluta não serve para legitimar que a Administração deixe de cumprir o que se tornou inexequível; a sua relevância está em fundamentar o direito do interessado à indemnização. Verificando-se que a prestação é objetivamente impossível de ser realizada pela Administração, emerge o dever de esta indemnizar o particular que ficou privado da satisfação da sua situação jurídica, como refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: “o efeito de estabelecer que, sempre que o cumprimento da obrigação a cargo da Administração se torne impossível, seja por que motivo for, esta tem de indemnizar o interessado no cumprimento pelo facto de se ver privado da situação em que esse cumprimento o deveria colocar.”[10]

Além do mais, O artigo 163.º, n.º 2, do CPTA prevê que, verificada uma impossibilidade apenas parcial de execução, a Administração fica desonerada de remover, reformar ou substituir os atos consequentes que aproveitem a terceiros de boa-fé; contudo, mantém-se a obrigação de cumprir o restante, relativamente às demais prestações ainda exigíveis.

Além do critério da impossibilidade absoluta é tipificado como possível causa legítima de inexecução de uma sentença a existência de “excecional prejuízo para o interesse público”, referente a casos em que a execução da decisão acarrete uma lesão muito intensa de um interesse público qualificado[11], traduzida, em termos essenciais, na afetação de princípios estruturantes da atuação da Administração.

O prejuízo excecional ao interesse público qualificado refere-se a situações limite que se caracterizam, como refere SÉRVULO CORREIA como um afloramento do princípio do estado de necessidade, havendo nesses casos a opção política de sacrificar o direito de execução do particular como salvaguarda do bem-estar da comunidade em sentido amplo, sempre em conformidade com o critério do princípio da proporcionalidade.

Caso diferente será o da possibilidade da invocação de onerosidade excessiva enquanto causa legitima de inexecução:

Veja-se, relativamente a este ponto, o Acórdão do TCA Norte, 8-05-2015 (Proc. 00315/08.0BEBRG-A), que versa um incidente de execução de julgado anulatório movido contra o IRN, I.P., na sequência de decisão anterior (10-12-2010) que invalidara a atribuição, em 2007, de uma classificação de serviço “Bom com Distinção” a uma conservadora. Na fase executiva, o tribunal de 1.ª instância determinara, por um lado, o pagamento à exequente de € 7.425,74, a título de diferenças remuneratórias presumivelmente decorrentes da posição que teria obtido num concurso de 2008 se a sua avaliação válida tivesse sido considerada, e, por outro, a comunicação de elementos à CGA. O IRN recorreu, invocando, entre outros argumentos, a existência de causa legítima de inexecução por alegada impossibilidade de reconstituir, anos depois, a situação que teria existido se não tivesse sido praticado o ato anulado.

Perante o alegado, o tribunal começa por firmar o quadro normativo e metodológico da execução de sentenças anulatórias: a regra é a reconstituição natural, isto é, a reposição da situação atual hipotética como se o ato inválido nunca tivesse existido. As exceções são estritas e constam do artigo 163.º do CPTA. Nesta linha, o acórdão sublinha de forma expressa que a impossibilidade relevante “é apenas a impossibilidade absoluta”, não se confundindo com “mera dificuldade” nem com “onerosidade” da prestação. Com isto, o tribunal rejeita a ideia de que a complexidade probatória, a erosão da memória dos avaliadores ou o esforço organizativo e financeiro que a execução possa impor à Administração bastem, por si só, para qualificar uma causa legítima de inexecução. [12]

Em nosso ver, a onerosidade, em termos jurídicos, não vale como impossibilidade, não fazendo parte das causas legítimas de inexecução de uma sentença os danos graves de natureza financeira, nem mesmo nos casos designados por RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, referindo que existirá causa legítima de inexecução por grave lesão do interesse público quando a Administração deva cumprir uma ordem judicial de demolição de um edifício ilegalmente construído, mas isso implique, para a Administração, um pagamento de elevadas indemnizações[13], pelo que casos semelhantes ao analisado supra constituirão casos de inexecução não legitimadas, como ensina FREITAS DO AMARAL, afirmando que  “os danos graves de natureza financeira que a execução de uma sentença possa porventura provocar não devem considerar-se incluídos no conceito de grave prejuízo para o interesse público, não podendo, portanto, ser invocados como determinantes de uma causa legítima de inexecução”, sob pena de tal efetivação se vir a sucumbir perante as pontuais dificuldades das contas da Administração Pública[14].

Nessa linha, o legislador fixou que a execução para pagamento de quantia pecuniária não pode ser afastada a título de causa legítima de inexecução (cf. art. 171.º, n.º 5, primeira parte, e art. 175.º, n.º 3, do CPTA). Nem a falta de verba ou de cabimento orçamental o permite: nessa hipótese, o que pode estar em causa é, quando muito, uma exclusão da ilicitude da inexecução, e não uma causa legítima de inexecução, como resulta do art. 159.º do CPTA. Ainda que se admitisse um prejuízo financeiro excecional para justificar o não pagamento de uma obrigação pecuniária, a dispensa desse cumprimento geraria, de todo o modo, o dever de indemnizar pela inexecução do julgado. Além disso, remeter o adimplemento para o momento indemnizatório seria excessivamente redutor e arriscaria até agravar o dano em causa na fase subsequente.

Relativamente à natureza do mecanismo da inexecução legitima, está em causa uma forma de tutela antecipada dos direitos dos particulares, atribuindo-lhes indemnização quando não seja possível satisfazer, em espécie, a sua pretensão (verificados os requisitos referidos). As causas legítimas constituem hipóteses de carácter excecional, implicando a ponderação dos interesses em presença e a consequente subordinação ao interesse público, da qual pode resultar o sacrifício do direito do particular. Trata-se de uma subordinação lícita, em que o interesse público prevalece sobre o interesse individual. Em qualquer caso, ambos os pressupostos têm de apresentar-se atuais.

Estando verificados os pressupostos à aplicação de uma causa legitima de inexecução, surge o dever de indemnizar por parte da Administração, sendo de admitir, como ensina SÉRVULO CORREIA “que se fixe uma indemnização pela perda do direito à execução da decisão anulatória como perda de um valor autónomo comparável ao atraso desrazoável na apreciação de uma causa pelo tribunal. Isolado este dano, em relação a ele a causalidade ancorada na falta de execução é evidente. Admitida esta indemnização, o direito a ela existirá independentemente de outros danos e de olhar às situações substâncias prejudicadas”[15].

A indemnização devida tem carácter ressarcitório: visa compensar o dano decorrente da perda da execução da sentença. “Essa perda constitui, em si, um dano para a esfera jurídica dos exequentes, pois consubstancia a perda de uma situação jurídica, que lhes poderia proporcionar proventos patrimoniais”[16]. A sua natureza não é preventiva nem sancionatória; não pretende punir a entidade demandada. Sendo a frustração da execução economicamente quantificável, a indemnização funciona como garantia subjetiva de reparação dos prejuízos que se projetam na esfera jurídica do particular em virtude da inexecução da decisão.

O devido dever de indemnizar consta do artigo 166.º CPTA, preceito este que vai de encontro com o entendimento sufragado por FREITAS DO AMARAL, distinguindo-se entre posições subjetivas primárias e posições subjetivas secundárias. Quando estão em causa posições subjetivas primárias recai sobre a Administração um dever objetivo de pôr termo à situação jurídica gerada pelo ato ilegal: perdido o seu fundamento, o ato deve ser eliminado ou deve ser cumprida a prestação reconstituída por efeito da anulação. Já quanto às posições subjetivas secundárias, impõe-se à Administração o dever de suportar o dano, assumindo o risco de não ser possível eliminar integralmente a situação criada pelo ato ilícito.

No entanto, não obstante a existência destas exceções legalmente previstas, importa reconhecer que, como referido anteriormente, a regra permanece a da execução obrigatória das decisões judiciais, em obediência ao princípio da tutela jurisdicional efetiva e à força vinculativa das sentenças (artigos 158.º e 205.º, n.º 2, da CRP).

 

3.      Os casos de “inexecuções não legitimadas”

Face ao exposto, fora dos casos expressamente admitidos pelo artigo 163.º do CPTA, qualquer recusa ou atraso injustificado no cumprimento de uma decisão judicial configura uma inexecução ilícita, suscetível de acarretar responsabilidade civil, disciplinar ou até criminal (artigo 159.º do CPTA).

É precisamente neste domínio, o das “inexecuções não legitimadas”, em que a Administração, por ação ou omissão, inviabiliza a plena concretização das decisões dos tribunais administrativos que se concentram as maiores dificuldades práticas e tensões institucionais do tema em questão.

Exemplo recente a abordar de um caso de inexecução, sem motivo para tal, de decisões de tribunais administrativos trata uma decisão judicial em Torres Novas que impunha a demolição de uma construção ilegal[17] não executada durante mais de oito anos. Perante a persistência do incumprimento, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria fixou sanção pecuniária compulsória diária ao presidente da câmara, justamente para compelir o cumprimento.

Realmente, a demolição ordenada era, em si mesma, material e juridicamente possível, não existindo qualquer impossibilidade absoluta que afastasse a execução especifica, tendo existido antes inércia (ou opção administrativa) de não executar no tempo devido, pois quando a própria Administração provoca a impossibilidade tal não poderá configurar causa legitima de inexecução. De igual modo, também não existia causa excecional de prejuízo para o interesse público, visto que nem mesmo danos financeiros e constrangimentos orçamentais são base bastante para a inexecução legítima, como se analisara em momento posterior, pelo que excluída a aplicabilidade de ambas as causas do artigo 163.º, a conduta municipal situa-se no perímetro da inexecução ilícita, sendo juridicamente censurável.

Nestes termos, foi aplicada uma sanção pecuniária compulsória diária ao Presidente da Câmara Municipal, no valor de 45 euros não com o objetivo de punir retroativamente, mas antes de compelir ao cumprimento no presente. No entanto, poder-se-á questionar se o valor será suficiente para compelir um Presidente da Câmara a cumprir uma sentença, pois sendo a sanção um meio de pressão para transformar o caso julgado em conduta, se o montante for reduzido, poderá, em nosso ver, levar à perda do poder de coerção e, paradoxalmente, incentivar o incumprimento com base na ideia de uma “mora de conveniência”[18], sendo encarado como um mero custo de fricção aos objetivos (no presente caso) municipais.

Caso igualmente recente e mediático a referir é o caso do Bairro do Talude, em Loures[19], perante o qual a camara Municipal iniciou uma operação para demolir construções não licenciadas no referido bairro, perante a qual no dia seguinte o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa aceitou uma providência cautelar e ordenou a suspensão das demolições, reconhecendo “especial urgência” e determinando notificação imediata e pela via mais expedita. Porém, mesmo após notificação de suspensão, a autarquia confirmou que mais quatro construções foram derrubadas antes de a ordem ser integralmente assimilada e os trabalhos suspensos. Esta sequência condensa um problema da execução administrativa referente à janela crítica entre a decisão judicial e a sua tradução em conduta. Admitida a providência (artigos 112.º e 116.º do CPTA), a ordem de abstenção da Administração torna-se imediatamente vinculativa e tem força executiva com a notificação do efeito meramente devolutivo, quando aplicável (art. 160.º, n.º 2, CPTA), pelo que a continuação das demolições configura execução indevida contra decisão cautelar válida e eficaz e a distância temporal entre a decisão e abstenção efetiva, apesar de curta, produziu efeitos irreversíveis, mostrando a importância do cumprimento executivo da sentença para que não ocorra a perda do seu efeito útil.

 

4.      Direito Comparado- O Plano Europeu

Visto o plano nacional, importa agora sair do plano interno e confrontá-lo com o plano europeu.

Naturalmente, as soluções adotadas pelos tribunais administrativos portugueses coadunam-se com o plano europeu, no sentido de o “direito a um tribunal”, patente no artigo 6.º da CEDH abranger igualmente a fase de execução como conteúdo do direito a obter, como indica a Case-Law Guides do TEDH, existindo decisões estruturantes que ilustram o alcance desta exigência:

No caso Hornsby c. Grécia, de 1997, o TEDH entendeu que a recusa ou demora injustificada das autoridades administrativas em dar cumprimento a duas decisões do Conselho de Estado grego violou o artigo 6.º. Os requerentes, professores de línguas no Dodecaneso, tinham obtido no Conselho de Estado grego decisões definitivas que impunham às autoridades administrativas a emissão da licença necessária para abrirem um centro de ensino. Apesar do caso julgado, a Administração não executou, ora invocando vicissitudes procedimentais, ora mantendo uma resistência difusa.

O Tribunal afirmou que o Estado tem um dever positivo de organizar os seus serviços e procedimentos de modo a assegurar a execução pronta e efetiva das decisões internas, pelo que dificuldades burocráticas ou resistências administrativas não são desculpa à luz da Convenção, estabelecendo que uma decisão que não se cumpra torna-se “ilusión de droit”, um direito meramente formal.[20]

O referido tópico ganhou densidade estrutural com Burdov c. Rússia (2009). No referido acórdão, perante a não execução reiterada de decisões pecuniárias contra o Estado, o TEDH identificou atrasos e incumprimentos sistémicos e, em sede de acórdão-piloto, impôs à Federação Russa a criação de remédios internos efetivos (para exigir execução e compensação por demora) e a adoção de medidas gerais, designadamente legislativas e orçamentais, aptas a assegurar o pagamento tempestivo de quantias fixadas por decisões transitadas. Assim, reafirma-se que dificuldades financeiras ou inércia estatal não exoneram o dever de cumprir: cabe ao Estado dotar-se de mecanismos e meios que tornem a execução uma realidade.[21]

5.      Conclusão: Uma perspetiva de futuro

Não obstante o referido, é de notar que o Relatório de 2024 do CSTAF evidencia progressos mensuráveis como taxas de resolução próximas ou superiores a 100% em segmentos relevantes e decréscimo do disposition time. Todavia, tais ganhos de eficiência decisória não eliminam a questão que atravessa o presente trabalho: a efetividade da execução, enquanto condição necessária à plenitude do direito reconhecido em juízo.

Na verdade, a evolução institucional recente revela um aumento da dita “capacidade de escoamento”. Contudo, cumprir é também parte integrante do próprio direito à decisão, sendo precisamente neste ponto que persistem fricções.

Quando a Administração não procede à execução espontânea, os tribunais continuam a recorrer com frequência a meios de coerção, designadamente, à sanção pecuniária compulsória (art. 169.º) e às providências de execução (art. 172.º), para converter o comando jurisdicional em conduta efetiva. Em nosso ver, não se trata de um défice normativo pois o CPTA é claro quanto à força executiva (art. 160.º), à prevalência da execução em espécie e à natureza estrita das causas legítimas (art. 163.º). O problema é predominantemente operacional e comportamental, existindo cadeias de comando tardias, resistências organizacionais e insuficiente cultura de cumprimento imediato degradam a utilidade prática do julgado e deslocam a tutela para sucedâneos indemnizatórios (art. 166.º), que a Constituição e a jurisprudência europeias aceitam apenas como última ratio.

Para além disso, os exemplos aqui abordados confirmam tal diagnóstico. Em Torres Novas, a persistência de incumprimento levou à fixação de sanção pessoal diária ao Presidente da Câmara, demonstrando que a execução só ocorreu mediante coerção jurisdicional. Em Loures, a janela temporal entre a decisão cautelar e a sua assimilação operacional permitiu a prática de atos incompatíveis com a ordem de suspensão, perdendo-se efeito útil e abrindo-se caminho ao sucedâneo. Em ambos os casos, não se verificavam pressupostos do art. 163.º (nem impossibilidade absoluta, nem grave prejuízo para o interesse público em sentido qualificado), o que reforça a ideia de que as dificuldades residem na execução, e não na norma.

Em síntese, entendemos que a justiça administrativa só cumpre a sua promessa quando a decisão se executa, e que o nosso ordenamento já dispõe da arquitetura certa, tendo a execução em espécie como regra, causas legítimas estritas, força executiva antecipada quando necessário e meios de coerção eficazes, mas enfrenta ainda um défice operacional que compromete o efeito útil do caso julgado. Os casos analisados expõem resistências concretas que exigiram sanção ou redundaram em facto consumado, e o retrato institucional do CSTAF revela melhorias, mas apresenta-nos desafios continuados na efetividade da execução das decisões dos Tribunais Administrativos.

 

 

 

 

 

 

6.      Bibliografia e Webgrafia

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FREITAS DO AMARAL, Diogo. A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos. 2.ª ed. Coimbra: Almedina.

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[1] Artigos 20º e 268º, nº4 CRP

[2] Como imposto pelo artigo 20º, nº4 CRP

[3] Cf. RUI CHANCERELLE DE MACHETE, “Execução de Sentenças Administrativas”, in “Cadernos de Justiça Administrativa” pág. 54-64

[4] Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2020, pp. 498-499

[5] RUI CHANCERELLE DE MACHETE, “Execução de Sentenças Administrativas” p.60

[6] MARCELLO CAETANO, Tratado elementar de Direito Administrativo, vol. I, p. 372-373

[7] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, p. 123.

[8] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. Cit, p. 388

[9] [9] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, p. 232

[10] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed, p. 932.

[11] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I (Anotado), p.303

[12] Acórdão do TCA Sul de 17 de janeiro de 2008, P. n.º 2604/07 – “o conceito de grave prejuízo para o interesse público, como causa legítima de inexecução de um acórdão, pressupõe a existência de situações excecionais ou situações-limite, não bastando a simples dificuldade ou onerosidade do cumprimento do julgado

[13] RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “Processo executivo: algumas questões”, in A Reforma da Justiça Administrativa – Colloquia 15, Studia Iuridica n.º 86, Coimbra Editora, 2005, pp. 252, 255 e 257

[14] como refere o Ac. o TCA Sul de 22 de janeiro de 2004, P. n.º 12 973.

[15] SÉRVULO CORREIA, “A jurisprudência constitucional portuguesa e o direito administrativo”, in XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, p.102-105

[16] Acórdão do STA de 20 de janeiro de 2010, P. n.º 47578

[17] “Tribunal multa presidente de Torres Novas e critica vice por permitirem obras ilegais”, O Mirante, 8 maio 2023

[18] VÂNIA FILIPE MAGALHÃES, “O papel do juiz no cumprimento das obrigações: a sanção pecuniária compulsória”, Revista Julgar (online), dezembro 2022

[19] “Providência cautelar trava demolições no Bairro do Talude Militar”, RTP Notícias, 15 jul. 2025

[20] Hornsby c. Grécia, n.º 18357/91, Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (19 de março de 1997),

[21] Burdov c. Rússia, n.º 59498/00, Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (7 de maio de 2002).