Do princípio da tutela jurisdicional efetiva: a garantia de Justiça constitucionalmente protegida e a sua evolução no âmbito do Contencioso Administrativo

 

Trabalho realizado no âmbito da disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário, no ano letivo de 2025/2026, por Constança Ayres de Sá Fernandes, n.º 67907, subturma 7A

1.               1. Notas introdutórias quanto ao enquadramento constitucional

Em primeiro lugar, para proceder a uma completa análise do princípio da tutela jurisdicional efetiva, é preciso ter presente o disposto no art. 20.º CRP. Enquadrado na Parte I da CRP, atinente aos direitos e deveres fundamentais do cidadão português, veja-se o que dispõe o seu n.º 1: “A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.”. Numa redação que em tudo se alinha com a consagração de um Estado de Direito democrático, é este o preceito que assegura a todos os cidadãos uma tutela efetiva dos seus direitos junto dos tribunais portugueses, proteção essa assegurada enquanto direito fundamental.

Impõe-se questionar de que modo terá sido efetivada a proteção de Justiça conferida aos particulares, no âmbito do Contencioso Administrativo. Fundamentalmente, teremos de analisar ainda se o regime vigente consagra de modo eficaz essa tutela.  

Vasco Pereira da Silva[1] aponta como princípio à sua teorização, os já sobejamente conhecidos traumas de infância do Direito Administrativo: o facto de o Contencioso Administrativo ter surgido quando os direitos dos particulares não eram corretamente assegurados, conduziu à desaplicação (ou mesmo à violação) deste princípio pela Administração Pública. Recorde-se que, aos particulares, apenas era contemplada a hipótese de pedido de anulação do ato administrativo. O Professor entende assim, que quando a disciplina se tentou afirmar nacional e internacionalmente (diremos, na “infância”/”adolescência” do Contencioso Administrativo), a sua autonomia foi de sobremodo frustrada. O motivo aparenta ser simples: a negação de tutela jurisdicional efetiva dos particulares face ao Estado.

Nesse período, a Administração Pública julgava-se a si mesma, facto conforme à interdição que se verificava de os tribunais decidirem quanto às questões administrativas colocadas por particulares. Ora, entendemos agora, diante de uma visão atualista, que repugna ao espírito democrático patente na CRP de 1976, o descabimento de tal solução: é inconcebível que um particular que veja a sua posição jurídica afetada por uma decisão da Administração, não veja o seu problema devidamente resolvido. Era isto que acontecia diante de um Estado que não tutelava o direito de acesso à Justiça pelos particulares, determinando apenas a possibilidade de remissão da questão a uma análise da Administração da sua própria conduta (conduta obviamente contraproducente).

Também em Portugal se assistia ao fenómeno: os tribunais administrativos não tinham a inserção de que atualmente dispõe na ordem judicial[2], tendo sido, contrariamente, sempre considerados estranhos a esse sistema. Também esta solução é evidentemente contrária a um Estado que se quer de Direito democrático, tal como o vigente, desde 1976, em Portugal. Neste sentido, considere-se ainda o art. 212.º, que autonomiza os tribunais administrativos e fiscais, dispondo quanto à sua hierarquia (n.ºs 1 e 2) e dotando-os, essencialmente, de competência para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, através do julgamento de ações e recursos contenciosos (n.º 3).

Vasco Pereira da Silva refere ainda a este propósito, a relevância das reformas constitucionais, posição que como já será previsível, acompanhamos. Primeiramente, na revisão de 1977 é consagrado o processo de execução de sentenças que é, desde então, da total competência dos tribunais administrativos e, em segundo lugar, é consagrada a obrigação de os tribunais fundamentarem as suas sentenças (neste sentido também uma decorrência de tutela efetiva de Justiça, pela proibição de decisões-surpresa e exigência de contraditório no processo).

Por conseguinte, agora o particular não só passa a poder exigir mais do que a anulação de ato administrativo, como lhe é atribuída a faculdade de exigir o cumprimento do proferido em sede de sentença (vinculativa para a Administração). É assim ultrapassada a mera expectativa do sujeito em ver substituído o ato administrativo do qual preteriu a anulação, podendo agora até interpor um pedido de condenação da Administração à prática de um ato devido[3].

Ainda assim, para o Professor, as verdadeiras reformas de Contencioso Administrativo efetivaram-se com a revisão constitucional de 1989, na qual considera que se assegurou a plena tutela de direitos dos particulares, através da consagração deste enquanto processo especializado de resolução de litígios. Já em 1997, as alterações legislativas que importam a esta redação foram as que ocorreram ao nível do art. 268.º que tem a epígrafe de “garantias dos administrados”: foram-lhe introduzidos os números 4 e 5, tendo a técnica legislativa resolvido qualquer dúvida que restasse quanto à necessidade de proteção dos particulares. O preceito foi então aperfeiçoado elegantemente para concretizar, a nosso ver, os meios e, principalmente, as garantias, de que os particulares dispõem diante da Administração Pública, cessando assim, de uma vez por todas, a disputa que outrora assolava estes sujeitos (colocando em clara inferioridade os direitos dos particulares).  

 A redação é merecedora de transcrição: “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas” - e mais - , que “os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. De forma digna de reparo, estes números complementam quase perfeitamente o sentido do art. 20.º CRP que, nessa senda, carecia de afloramento. Contempla-se um meio de satisfação processual a qualquer interesse de particular que se dirija a um tribunal de jurisdição administrativa e estatui-se que este é merecedor de proteção jurídica. Entendemos que foi deste modo que se cumpriu uma primeira fase de proteção de Justiça estendida aos particulares e que esta revisão constitucional terá sido fulcral nesse sentido.

2. Relativamente à efetivação do princípio no CPTA

Entendemos que é pertinente, uma vez que relativo ao aspeto anteriormente mencionado, começar por interpretar o n.º 2 do art. 2.º do CPTA, devido à correspetividade entre um interesse e o meio processual designado junto dos tribunais administrativos para a sua tutela[4]. Assim sendo, quem quiser formular determinado pedido junto de tribunal administrativo, poderá solicitar todo e qualquer tipo de pronúncia. Há que atender ao facto de a lista disposta no preceito não ser taxativa, mas exemplificativa, pelo que qualquer que seja a pretensão do particular, mesmo que não se enquadre em nenhuma das alíneas, não será suscetível de limitação. Com efeito, as alíneas funcionam numa ótica de benefício da efetividade de tutela jurisdicional, adicionando expressamente essa mesma proteção.

Ainda assim, no caso destas pretensões que não são especificamente previstas, haverão que passar no crivo dos seguintes requisitos: 1) a necessidade de defesa das posições jurídicas em causa em tribunal administrativo e 2) a ausência de lei especial que assegure tal proteção, ou seja, de lei especial referente ao meio processual em causa. Vasco Pereira da Silva ainda inclui na regulação da norma os interesses difusos, julgando a distinção destes dos interesses legalmente protegidos – argumenta que as duas tipologias de interesses se reportam a direitos subjetivos, mesmo que com conteúdos distintos, mas que ambos são merecedores de tutela jurisdicional.

De volta ao n.º 1 do preceito, aquilo que nele se regula é o núcleo desta tutela jurisdicional efetiva, que compreende: 1) a exigibilidade de execução da decisão proferida pela Administração Pública, 2) a vinculação da mesma à própria Administração, 3) a necessidade de trazer efeito útil ao particular e, por fim, 4) a tempestividade da mesma[5].

Já o art. 3.º releva no que respeita aos poderes conferidos aos tribunais administrativos, prevendo no seu n.º 1 que “no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação.”. Ou seja, estes tribunais estão orientados para a verificação de controlo de legalidade da atuação da Administração (e até de cumprimento do princípio de separação de poderes), e não para avaliar o mérito do ato administrativo considerando, por isso, Vasco Pereira da Silva, que o preceito é equivalente ao art. 2.º, uma vez que ambos aproximam o Contencioso Administrativo de um “juiz de legalidade”.

A separação de poderes aqui proposta acaba por ser eventualmente atenuada pelos n.ºs 2 e 4 do artigo 3.º: o primeiro define a possibilidade de fixação oficiosa de prazo para o cumprimento de deveres que se impõem à Administração e o segundo a necessidade de concretização da sentença, designadamente no seio de atos que são dirigidos contra a Administração Pública. Em relação a estes, Mário Aroso de Almeida[6] realça que é eliminada a possibilidade de os tribunais indiciarem uma forma de exercício de poder discricionária, mesmo em processos em que se dirijam contra a Administração, por imposição de execução da sentença. Novamente, é posto termo aos abusos até então cometidos pela Administração Pública que, atente-se, nem se julgava a si mesma.  

 Já o art. 7.º é proémio na consagração de acesso à justiça administrativa, compondo o princípio analisado: “Para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.”. Há uma obrigação de o Estado promover uma tutela efetiva e adequada ao tipo de litígio, sendo que o juiz tem de proferir o mérito da questão, caso contrário estaríamos perante uma negação de Justiça. Por forma a estabelecer aquilo que acreditamos ser um equilíbrio necessário entre o particular e o juiz, o legislador previu, a par da obrigação referida, que o primeiro tem o ónus de cumprir os pressupostos processuais do seu direito de ação[7].

3. Reflexões Conclusivas

As variadas revisões constitucionais permitiram a alteração do paradigma de sentença-anulação para uma sentença-condenação, bem como para o alargamento dos poderes conferidos aos tribunais administrativos (igualmente por consequência dessa mudança de configuração). Assim, foi determinada uma melhor forma de cumprir com a tutela dos direitos em causa dos particulares e terá, certamente sido conferida, uma melhor administração da Justiça (pelo menos em comparação a quando não era proclamada constitucionalmente). A consagração do princípio da tutela jurisdicional efetiva contribuiu, em larga medida, no melhoramento dos aspetos mencionados, e obrigou a que o Estado providencie meios processuais que permitam o exercício dos direitos dos particulares.

Entendemos ainda que é essencial reiterar os vários momentos de concretização desta tutela jurisdicional efetiva. Numa primeira aceção, revela-se no acesso aos tribunais administrativos enquanto direito fundamental, como referido. Por conseguinte, a qualquer particular, independentemente da sua condição económica ou qualquer outro fator, é garantido o acesso aos tribunais administrativos com vista ao exercício dos seus direitos e interesses.

Por outro lado, caberá à Administração Pública a prolação de decisão em prazo razoável, mediante processo equitativo - a segunda fase desta tutela - prevista no n.º 4 do art. 20 CRP. O direito a um processo equitativo é igualmente visado e delimitado pelo art. 6.º da CEDH. Já o conceito de prazo razoável é indeterminado, mas ancora-se no princípio da economia processual para a sua concretização. Este dita que o processo tem de decorrer da forma mais rápida possível, numa tentativa de não prejudicar ainda mais a posição do particular, ao tentar satisfazer as suas pretensões. O TEDH aponta como critérios tanto a conduta das partes como a dificuldade da questão, tendo vindo a considerar que mediante a existência de direito constitucionalmente protegido, nada obsta a que se coloque uma ação por responsabilidade do Estado, na ausência do tribunal proferir decisão em prazo razoável. Neste sentido, estaria em causa o seu exercício da função jurisdicional[8].

A última fase desta tutela centra-se na necessidade de ser proferida sentença e de estas serem executáveis, não se oferecendo aqui qualquer discricionariedade à Administração, como consta dos n.ºs 2 e 3 do art. 205.º CRP. Há até lugar à determinação de sanções aos responsáveis pela falta de execução de sentenças. Do mesmo modo, veja-se o art. 162.º CPTA que determina a obrigatoriedade de execução de sentenças pela Administração no prazo de 90 dias, sendo que o tribunal pode notificar o titular de poderes hierárquicos ou de superintendência para executar a sentença, substituindo-se assim ao órgão que não realizou essa execução (n.º 2). O n.º 3 do mesmo preceito prevê a possibilidade de interferirem órgãos exteriores a esta cadeia hierárquica.

Em suma, tentámos demonstrar que nem sempre foram colocados em segurança os direitos dos particulares, tendo em grande parte estes sido defraudados no seio de uma Administração que se julgava a si própria, o que em nada tutelava a posição daqueles que pretendessem a anulação de um ato administrativo. Para que se obtenha uma tutela efetiva no seio do Estado de Direito democrático, é preciso proceder à confirmação de todos os estádios e vertentes atuais deste princípio, sendo que apenas dessa forma podemos salvaguardar as garantias dos administrados. 

4. Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de. “Manual de Processo Administrativo”, 8ª edição, Almedina, 2024

ALMEIDA, Mário Aroso de. “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2005.

ANDRADE, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa: lições”, 19ª edição, Almedina, 2021

GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago dos Santos. “Comentários à revisão do ETAF e do CPTA”, 2ª edição, AAFDL, 2016

SILVA, Vasco Pereira da. “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009

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[1] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição atualiz., Coimbra, 2009, pp. 13 a 241.

[2] Art. 209.º n.º 1, al. b) CRP: “Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais: o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais.”; reconhece a autonomia da tutela administrativa, estando ainda subjacente o seu cariz facultativo.

[3] Como bem realça José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa: lições, 19ª edição, Coimbra, 2021, pp. 25 a 74 e pp. 155 a 160, esta possibilidade afigura-se relevante ao nível do princípio de separação de poderes.

[4] Art.2.º n.º 2 CPTA: “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter (…)”, elencando posteriormente os efeitos que se pretendem para cada tipo de ação intentada.

[5] Art. 2.º n.º 1 CPTA: “O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.”.

[6] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 8ª edição, Coimbra, 2024, pp. 43 a 56. 

[7] Este facto retira-se do preceituado do art. 2.º n.º 1 em concreto, na parte da “pretensão regularmente deduzida em juízo”, que esclarece que o direito de ação não é arbitrário.

[8] Veja-se para o efeito o art. 12.º da Lei 67/2007 que dispõe que “salvo o disposto nos artigos seguintes, é aplicável aos danos ilicitamente causados pela administração da justiça, designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa.”.