Delimitação entre Ato administrativo e Ato político

A demitação entre atos administrativos e atos políticos

Rafaela Marisa Fernandes Neves, n.º 67792 | FDUL | Contencioso Administrativo e Tributário | 4o ano, TA, sub. 07 | 2025-2026 | 

Índice

I. Introdução 

II. O fundamento Histórico-Constitucional: a separação de poderes 

III. Os critérios de distinção: o Ato-opção e o Ato-execução 

IV. A problemática da discricionariedade e do controlo judicial 

V. Conclusão: a Tutela Plena e o Conceito Essencial 

VI. Referências de Bibliografia: 

I. Introdução

    A questão da delimitação entre o ato administrativo e o ato político insere-se nos pressupostos processuais relativos ao Tribunal, definindo a sua competência em razão da jurisdição. Esta delimitação é crucial, conforme notado por Mário Aroso de Almeida(1), para se saber “(…) quando é que uma ação deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, e não perante os tribunais judiciais (…)”

    O enquadramento legal encontra-se no artigo 212.º n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), que atribui à jurisdição administrativa e fiscal o conhecimento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Em concretização deste preceito, o artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativo e Fiscais (doravante ETAF) contém um conjunto de previsões que delimitam a competência desta jurisdição.

    O artigo 4.º n.º 3 a) do ETAF estabelece a regra da exclusão, retirando do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

    Esta exclusão é critica, pois confere ao Executivo uma espécie de imunidade face ao controlo jurisdicional nos casos de exercício da função política. O controlo destes atos é efetuado, a priori, apenas por mecanismos de natureza política, e não pelo poder jurisdicional. Esta circunstância impõe um conceito restritivo e rigoroso do ato político, sob pena de frustrar o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, conforme estabelecido no art. 20.º n.º 5 CRP.

II. O fundamento Histórico-Constitucional: a separação de poderes

    A dificuldade em traçar esta fronteira não é recente, remontando aos “traumas” da origem do Direito Administrativo.

    O princípio da separação de poderes e a juridicidade

    A origem do Direito Administrativo na Revolução Francesa (1789) e a consequente proibição dos tribunais judiciais interferirem na matéria administrativa (o chamado “pecado original”) levou a que a Administração exercesse uma “justiça própria”, confundindo a função de administrar e o poder judicial. A história demonstra que a separação de poderes (art. 2.º CRP) foi utilizada, inicialmente, não para proteger o particular, mas para proteger a Administração, o que gerou uma tradição de Administração autoritária.

    Para garantir este equilíbrio, a atuação da Administração passou a reger-se pelo princípio da juridicidade, conforme consta do art. 266.º n.º 2 CRP. Ao contrário do princípio da legalidade, que limitava a Administração apenas à lei, este princípio vem subordinar a Administração a todo o ordenamento jurídico e a todas as suas fontes, sujeitando a sua atuação a um maior controlo jurisdicional.

    Perante a omissão de uma definição legal do ato político, a doutrina e a jurisprudência têm vindo a construir a sua essência, convergindo para a sua qualificação como a atividade dos órgãos superiores do Estado que visam a definição primária e global dos fins essenciais da comunidade.

    A posição defendida por vários autores, entre eles Jorge Miranda(2), é a de que os atos políticos têm como especificidade o facto de serem praticados no exercício da função política. No entanto, este conceito tem sido alvo de diversas concretizações por continuar a ser demasiado abrangente.

    Por sua vez, Marcello Caetano(3) descreve como “atividade dos órgãos do Estado cujo objetivo direto e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral, mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis”.

    Diogo Freitas do Amaral(4) procura, ainda, sintetizar a distinção ao afirmar que a política tem por fim definir o interesse geral da coletividade, enquanto a administração publica existe para realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política. A sua atividade política só tem como limite a Constituição, ao passo que a atividade administrativa se exerce em subordinação à lei.

    Com efeito, e sob a vigência do ETAF de 1984, a doutrina clássica agrupa os atos políticos do seguinte modo: 1) atos diplomáticos, negociação e tudo mais de convenções internacionais, nomeação e exoneração e embaixadores; 2) atos de Defesa nacional: declarações de estado de alerta, a condução da guerra; 3) atos de Segurança do Estado: declarações de estado de sítio, a de estado de emergência, expulsão de cidadãos estrangeiros no território nacional; 4) atos de dinâmica constitucional: aqueles pelos quais se põem em movimento os vários mecanismos da vida constitucional do país, como a promulgação de leis, referenda, nomeação e exoneração do governo, convocação de eleições; 5) atos de clemência, indulto e comutação de penas.

    Embora o ETAF de 1984 tenha sido revogado, esta tipologia material de atos continua a servir de referência para identificar o exercício da função política primária, excluída da jurisdição administrativa pelo artigo 4.º n.º 3 a) ETAF atual.

    Tendo isto em conta, é de referir que a doutrina e jurisprudência convergem quanto à adoção de um conceito restritivo de ato político, justificado por imperativos constitucionais, como o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva.

III. Os critérios de distinção: o Ato-opção e o Ato-execução

    A distinção entre funções política e administrativa reside no seu carácter material e funcional, determinando se o ato em causa é uma escolha fundamental ou uma exceção secundária.

    As funções política e legislativa são qualificadas como funções primárias do Estado-coletividade, visando a realização das opções sobre a definição e a prossecução dos interesses essenciais. O ato político corresponde à Constituição em ato, sem qualquer mediação em relação à mesma, tal como defende Afonso Rodrigues Queiró(5).

    Em contraste, a função administrativa possui um carácter secundário, o qual reside na sua subordinação às funções primárias. O ato administrativo, é, deste modo, a lei em ato, e as suas decisões devem encontrar fundamento nas escolhas primárias e não as contraria, segundo Marcelo Rebelo de Sousa(6).

    O Tribunal dos Conflitos, no Ac. de 2 de julho de 2002, afirma que “à função política cabem as opções fundamentais para a defesa dos interesses gerais da comunidade e à administrativa a forma e os meios com que, na oportunidade, se vão cumprindo esses interesses superiormente”(7).

    Afonso Rodrigues Queiró agrupa, ainda, os atos praticados no exercício da função política em duas categorias:

    a) Atos que se reportam à política externa do Estado ou relações exteriores e segurança externa, tendo como exemplo a negociação e ratificação de tratados.

    b) Atos auxiliares do Direito Constitucional, que são os atos do Executivo destinados a pôr a Constituição em movimento e a prover ao seu funcionamento, sendo exemplo de tal os casos de nomeação ou exoneração do Governo.

    Embora o art. 197.º CRP defina a competência do Governo, o seu carácter não é exaustivo, pelo que não abrange as competências atribuídas por lei ordinárias. Contudo, esta atribuição não deve ser entendida como um índice do carácter político das competências, uma vez que a qualificação final deve ser sempre material e funcional.

    Deste modo, devemos procurar concretizar e definir o que é um ato administrativo. Segundo Diogo Freitas do Amaral(8), o ato administrativo “é o ato juridico unilateral praticado no exercicio do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

    Conseguimos encontrar referências ao ato administrativo nos artigos 268.º n.º 4 CRP, art. 51.º n.º 1 CPTA e art. 148.º CPA. Este último fornece uma definição legal de ato administrativo.

    Em suma, o ato administrativo apresenta as seguintes características fundamentais: ato de conteúdo decisório, no exercício de poderes jurídico-administrativos, produz efeitos jurídicos, e versa sobre uma situação individual e concreta.

IV. A problemática da discricionariedade e do controlo judicial

    A dificuldade em delimitar a fronteira aumenta quando se trata de atos que, embora materialmente administrativos, têm um conteúdo altamente conformador ou se revestem de uma forma legislativa.

    Não é possível proceder à impugnação direta de atos legislativos nos tribunais administrativos(9). Contudo, nem sempre é fácil determinar se um ato exprime a função política, legislativa ou administrativa.

    O STA, nomeadamente no Acórdão 0637/15(10), rejeitou o argumento de que a falta de generalidade e abstração implica que o ato é administrativo. O tribunal esclareceu que a materialidade do ato legislativo não se confunde com o carácter geral e abstrato das determinações. É decisiva a intencionalidade do ato (conceito de normatividade), que aponta para a sua capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente, suportada por órgãos dotados da função de indirizzo político, como é o caso do Governo, no que toca ao fenómeno das leis individuais. Esta capacidade de inovar poderá encontrar-se tanto em leis gerais e abstratas, como em leis menos genéricas.

    De modo sucinto, este acórdão, protagoniza uma impugnação por via de uma providência cautelar do processo de reprivatização indireta do capital social da G e discute-se se estariamos perante um ato administrativo ou legislativo, bem como a consequente aptidão dos Tribunais Administrativos, no caso do STA para conhecer do litígio em causa.

    A jurisprudência mais recente (STA de 14 de julho de 2020)(11) relativamente à nomeação do Governador do Banco de Portugal (BdP) declarou o tribunal incompetente em razão da matéria, visto que a nomeação foi considerada uma escolha política primária, pelo que o conceito relativo que não se traduz num critério de legalidade passível de controlo judicial, isto é, “a comprovada idoneidade”, mantém no universo da opção política. Em contraste, o acórdão do STA de 29 de julho de 2020(12), relativo à concessão do empréstimo à TAP, considerou o Tribunal competente, consolidando a tendência para a restrição de conceito de ato política, de modo a alargar o controlo dos atos praticados pelos altos órgãos da soberania. A decisão de apoio financeiro, embora tomada no domínio da chamada “alta administração” e plena discricionariedade, foi qualificada como um ato administrativo, ou seja, ato execução, uma vez que traduz a concretização de prévias opções legais e não a definição da política primária.

    Conforme sustentado pela doutrina, o facto de a lei atribuir amplas margens de conformação não altera a natureza da função, que continua a ser administrativa. O Tribunal, nestes casos não se pode imiscuir na opção de mérito, mas apenas no controlo dos limites da discricionariedade, nos termos do art. 71.º n.º 2 CPTA, reprimindo a violação da legalidade democrática.

V. Conclusão: a Tutela Plena e o Conceito Essencial

    Em suma, é difícil definir de forma explícita o conceito de atos praticados no exercício da função pública de modo a delimitar o âmbito da jurisdição administrativa. Consequentemente, cabe aos tribunais administrativos definir esse conceito.

    Deste modo, ocorrem problemas de distinção das áreas próprias da função jurisdicional e da função administrativa, exigida pelo princípio da separação e interdependência de poderes.

    Apesar da dificuldade subjacente, é necessário estabelecer fronteiras, pois os Tribunais não podem substituir a Administração, como já aconteceu no passado.

    Ao constatar que é necessário adotar um conceito restrito de atos praticados no exercício da função política, restringindo a atos dos órgãos superiores do Estado, impedindo que esta categoria seja alargada para além dos limites específicos do exercício da função política, está-se a precaver a frustração dos fins do Estado de Direito. A jurisprudência recente do STA, ao declarar-se competente no caso da TAP (STA 29 de julho de 2020), confirmou a tendência de restringir o ato político, garantindo que mesmo os atos da alta administração de grande discricionariedade sejam fiscalizados.

    Estas conclusões permitiram vencer a luta contra a possibilidade de invocação de motivações políticas para limitar os poderes de fiscalização da legalidade da Administração pelos tribunais administrativos, não podendo a Administração invocar “razões de Estado” para excluir os atos que pratica no exercício da função administrativa à fiscalização dos tribunais administrativos. O seu objetivo central é garantir o princípio constitucional da tutela plena e sem lacunas.

1 ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 8.ª ed., Almedina, 2024

2 MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, 4.º ed., Coimbra Editora, 2013.

3 CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. 1, 11.ª ed., Almedina, 2013.

4 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., Coimbra: Almedina, 2017.

5 Queiró, Afonso, Atos de governo e contencioso de anulação, Coimbra Editora, Coimbra, 1970.

6 SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral Tomo I, 3.º ed., Dom Quixote, 2008.

7 Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 2 de julho de 2002, Proc. n.º 01/02.

8 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., Almedina, 2018.

9 Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 114/2015, Proc. n.º 925/14

10 Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de julho de 2015, Proc. n.º 0637/15.

11 Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de julho de 2020

12 Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de julho de 2020, Proc. n.º 055/20.1BALSB

VI. Referências de Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 8.ª ed., Almedina, 2024;

MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, 4.º ed., Coimbra Editora, 2013;

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. 1, 11.ª ed., Almedina, 2013;

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., Coimbra: Almedina, 2017;

Queiró, Afonso, Atos de governo e contencioso de anulação, Coimbra Editora, Coimbra, 1970;

SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral Tomo I, 3.º ed., Dom Quixote, 2008;

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., Almedina, 2018;

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de julho de 2015, Proc. n.º 0637/15;

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de julho de 2020;

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de julho de 2020, Proc. n.º 055/20.1BALSB;

Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 2 de julho de 2002, Proc. n.º 01/02; 

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 114/2015, proc.º n.º 925/14;