Contencioso Pré-Contratual e os limites ao levantamento do efeito suspensivo automático nos casos referentes a Fundos Europeus

 Nome: Hugo Teixeira, n.º 68210

Ano 4 / Subturma 7

1.    O instituto do Contencioso Pré-Contratual

O contencioso pré-contratual é a via jurisdicional que assegura o controlo da legalidade na fase de formação dos contratos públicos enquanto o procedimento ainda decorre, garantindo que a decisão judicial seja útil e tempestiva. A sua génese é europeia, ancorada nas Diretivas de Recursos n.º 89/665/CEE e n.º 92/13/CEE, tendo como objetivo principal a impugnação direta através de processo urgente de atos cometidos durante a fase de adjudicação da contratação pública.

A criação deste meio processual revela especial importância no contexto português, não apenas pela dimensão económica da contratação pública, que envolve um universo significativo de operadores e utilizadores afetados pela atuação administrativa, mas também pela natureza dos direitos e interesses legalmente protegidos nessa fase. Em jogo estão a concorrência em condições de igualdade, a transparência do procedimento, a boa gestão de recursos públicos e a confiança dos particulares na juridicidade da decisão. A tutela pré-contratual funciona, por isso, como barreira de proteção antes de o contrato se consolidar, assegurando que eventuais vícios sejam apreciados quando a decisão jurisdicional ainda pode produzir efeitos úteis.

A contratação pública, como qualquer outra forma de atividade administrativa, constitui um ponto de encontro entre interesses públicos e interesses privados. Essa confluência não dispensa o compromisso com as balizas constitucionais e legais que regem a Administração. É afirmado no artigo 266.º, n.º 1 CRP a submissão da Administração ao princípio da legalidade e à prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. O CPTA retoma o mesmo quadro de vinculação e acrescenta um elenco de princípios estruturantes, entre os quais se destacam a igualdade, a proporcionalidade, a justiça, a imparcialidade e a boa-fé. É à luz destes parâmetros que a atuação contratual deve ser apreciada, garantindo-se que a decisão de contratar, bem como os atos que a antecedem, respeitam a juridicidade material e formal do procedimento.

Neste quadro, o contencioso pré-contratual cumpre uma função de garantia. O processo urgente, com efeito suspensivo automático e possibilidade restrita de levantamento, preserva a utilidade do controlo jurisdicional e impede que a execução de decisões viciadas converta a tutela judicial numa mera reparação ex post. A eficácia do instituto mede-se, assim, pela capacidade de harmonizar a defesa do interesse público com a proteção das posições jurídico-subjetivas dos concorrentes, mantendo a contratação pública dentro das fronteiras traçadas pela Constituição e pelo direito administrativo geral.[1]

Com a transposição da Diretiva 2007/66/CE, pelo Decreto-Lei n.º131/2010, materializou-se na redação do artigo 104º, nº1, alínea a) do Código dos Contratos Públicos a consagração do período de standstill, que fixa em dez dias[2] o prazo durante o qual a entidade adjudicante está impedida de celebrar o contrato na sequência da adjudicação, visando acautelar a possibilidade de os demais concorrentes reagirem contra adjudicações ilegais, designadamente através da propositura de uma ação de contencioso pré-contratual.

No entanto, o referido decreto lei não introduziu, como era esperado pela Diretiva, outro mecanismo: o efeito suspensivo automático no plano processual, em caso de reação jurisdicional contra o ato de adjudicação, sendo apenas com a revisão de 2015 do CPTA, que o contencioso pré-contratual passa a integrar no artigo 103-A CPTA a possibilidade de propositura de ação de impugnação de atos de adjudicação no âmbito do contencioso pré-contratual, conferindo prioridade, prazos curtos e concentração probatória de forma a preservar a utilidade do provimento jurisdicional.

O legislador optou por fazer depender o efeito suspensivo automático da apresentação da ação principal de impugnação do ato de adjudicação. Regra geral, vigora o prazo de um mês para a ação e um sub-prazo de dez dias úteis contado da notificação da adjudicação para que opere a suspensão automática. Em princípio, a suspensão manter-se-ia até à improcedência da ação, sendo que à partida, isso implicaria que tal efeito apenas cessaria quando essa ação viesse a ser julgada improcedente.

Todavia, os autores do projeto reconheceram que esta solução poderia criar dificuldades quanto à prossecução do interesse público associado ao contrato em formação, gerando cenários em que a suspensão automática, mantida durante todo o tempo necessário ao julgamento da ação principal, afetaria de modo desproporcional a satisfação das necessidades coletivas visadas pelo contrato ou os interesses do adjudicatário. Por essa razão, o n.º 2 do artigo 103.º-A prevê que tanto a entidade demandada como os contrainteressados possam requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo, sustentando que a demora na execução do ato causaria prejuízo grave ao interesse público ou produziria consequências manifestamente desproporcionadas para outros interesses em presença.

Após o requerimento do levantamento do referido efeito suspensivo, ocorrerá a pronúncia por parte do autor que impugnou o ato procedimental, no prazo de 5 dias (103.º-A, n.º3), perante a qual o tribunal escolherá mantê-lo ou levantá-lo mediante um juízo de ponderação entre os interesses públicos e privados em presença, nos termos do artigo 103.º-A, n.º4, que como ensina MARIO AROSO DE ALMEIDA, deve ser interpretado no contexto de “ponderação de todos os interesses suscetíveis de serem lesados”, tendo o prejuízo para o interesse público de ser grave por ser substancialmente superior que os danos que resultariam para o impugnante com o levantamento.[3]

Ademais, importa referir que o meio não se esgota na impugnação de adjudicações. O seu objeto abrange atos praticados ao longo da fase de formação do contrato e, quando produzam lesão autónoma, os chamados documentos conformadores do procedimento, como o programa do concurso ou o caderno de encargos. Em situações de omissão, é possível recorrer à ação de condenação à prática do ato devido, assegurando que a Administração não inviabiliza por inércia a decisão legalmente exigível. A legitimidade ativa segue o paradigma da tutela de posições jurídico-subjetivas dos operadores afetados, com um recorte mais exigente na impugnação direta de documentos conformadores, mas sem prejuízo de a lesão poder ser sindicada quando esses documentos forem aplicados.[4]

Em termos gerais, esta solução assegura a plena conformidade do regime processual interno com o artigo 2.º, n.º 3, da Diretiva Recursos, dando resposta aos interesses jurídicos que a Diretiva visa proteger. Com efeito, salvaguarda-se que o direito à tutela jurisdicional dos concorrentes preteridos e, reflexamente, a observância da ordem jurídica da União e dos valores concorrenciais que ela prossegue na contratação pública não seja frustrado pela celebração do contrato imediatamente após o termo do período de standstill, assegurando que a apresentação de impugnação do ato de adjudicação nesse interregno impeça a outorga do contrato sem prévia, ainda que sumária, sindicância judicial da pretensão. Por outro lado, obsta-se à produção de danos manifestamente desproporcionais para o interesse público, mormente no que respeita à celeridade dos procedimentos de formação dos contratos públicos e à eficiência da atuação administrativa.[5]

 

2.    Regime excecional da ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual

Mostradas as considerações iniciais relativas ao regime em estudo, compete-nos ir agora ao ponto central da nossa análise: A consagração de um regime excecional de levantamento, de natureza provisória, do efeito suspensivo automático quando o contrato a celebrar no âmbito do procedimento se encontre financiado por fundos europeus.

Como referido anteriormente, ao abrigo do artigo 103.º-A n. º2 CPTA, tanto a entidade adjudicante como o contrainteressado podem pedir ao tribunal que afaste a suspensão automática. O autor da ação é depois chamado a pronunciar-se, dispondo para isso de cinco dias, nos termos do n.º 3. Caberá, por fim, ao tribunal resolver o incidente, mantendo ou levantando a suspensão com base numa ponderação efetiva dos interesses públicos e privados em causa, como resulta do n.º 4 do mesmo preceito.

No entanto, impõe-se, no caso de o contrato a celebrar no âmbito do procedimento ser financiado ou cofinanciado por fundo europeus, o regime excecional de levantamento do efeito suspensivo automático operado pela Lei n.º 43/2024, de 2 de dezembro, que vem alterar a Lei n.º 30/2021, relativa a medidas especiais de contratação pública.

Deste modo, por forma a acelerar a execução dos fundos adstritos ao Plano de Recuperação e Resiliência, foi consagrado um novo regime excecional na tipologia de ação administrativa de contencioso pré-contratual, consagrado no artigo 25.º-A da Lei n.º 30/2021 sob a epígrafe “Regime excecional da ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual”.

Retira-se do preceito que se o contrato a celebrar no procedimento em causa estiver financiado ou cofinanciado por fundos europeus, a entidade adjudicante pode requerer o levantamento provisório do efeito suspensivo automático. Basta, para tanto, a apresentação de prova de que a manutenção da suspensão coloca em risco a obtenção do financiamento durante a pendência da ação. Nessa hipótese, o tribunal decide em 48 horas, levantando provisoriamente a suspensão e permitindo a continuação do procedimento, bem como a celebração e/ou execução do contrato.

Essa decisão é proferida sem audição prévia do autor da ação. O autor pode, porém, pronunciar-se posteriormente, requerendo que o tribunal reponha o efeito suspensivo.

Segue-se a notificação da entidade demandada para densificar os fundamentos do pedido de levantamento. O tribunal profere então uma decisão definitiva sobre o incidente, recorrendo, em termos substanciais, a um juízo de ponderação de interesses públicos e privados alegados e provados, em moldes próximos dos previstos no artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA.[6]

 

3.    A prática processual administrativa perante a exceção

Definidos os contornos do artigo 25.º-A, a questão passa a ser empírica. Importa saber se a prática judicial tem tratado o levantamento provisório como uma verdadeira exceção, dependente de requisitos cumulativos e de prova documental mínima idónea ou se, pelo contrário, tem admitido invocações genéricas. O recente acórdão do TCA Norte de 25-09-2025[7] é particularmente útil para observar esse crivo e para perceber em que medida a decisão final é reconduzida ao padrão do artigo 103.º-A do CPTA.

O litígio nasce de uma ação urgente de contencioso pré-contratual em que a Autora, concorrente preterida, impugna a deliberação de adjudicação de uma empreitada de obras públicas para a “Ponte sobre o Rio Mondego Eurovelo 1 Rota da Costa Atlântica (E.CPI. 119/2024)”. O Réu é o Município. Proposta a ação dentro do prazo legal, operou o efeito suspensivo automático.

No próprio incidente, o Município pediu o levantamento com dois fundamentos convergentes: por um lado, a alegada necessidade de proteger financiamento europeu (FEDER, dois milhões de euros) e verbas do Fundo Ambiental; por outro, a invocação de um interesse público “qualificado” ligado à mobilidade, segurança e coesão territorial das populações, com redução de distâncias, ganhos para as emergências médicas e vantagens ambientais.

Para sustentar o risco de perda de financiamento, o Município juntou essencialmente três tipos de elementos: um protocolo com o Fundo Ambiental, no valor de um milhão de euros; uma declaração da Comunidade Intermunicipal referindo a inscrição do projeto em dotação FEDER de dois milhões de euros; e o Despacho n.º 3495-C/2025 que aprova o orçamento do Fundo Ambiental, onde o projeto surge identificado. Confrontada com estes elementos, a Autora contestou a suficiência e atualidade da prova e assinalou que o próprio anúncio/alteração do procedimento publicado em Diário da República indicava, na rubrica “Fundos UE”, a menção “Não”. Já em fase de recurso, o Município procurou acrescentar um facto superveniente: a existência de uma Resolução do Conselho de Ministros, de 10 de abril de 2025, comprometendo o financiamento integral da obra através do Fundo Ambiental (7,6 milhões de euros). O Tribunal de Recurso recusou a apreciação desse elemento por impertinência funcional em sede de apelação, por dizer respeito a facto novo que não integrou a base de decisão da primeira instância.

Quanto à matéria de Direito, encontravam-se em causa duas questões.  Primeiro, saber se estavam preenchidos os pressupostos do art. 25.º-A da Lei 30/2021 para o levantamento provisório em 48 horas do efeito suspensivo automático com fundamento em risco de perda de financiamento europeu. Segundo, afastada essa via especial, apurar se, no quadro geral do art. 103.º-A do CPTA, se verificavam os requisitos para o levantamento “definitivo” à luz de uma ponderação efetiva ancorada em prova concreta.

No primeiro segmento, o Tribunal lê o art. 25.º-A como uma exceção estrita com requisitos cumulativos, cuja verificação se faz de modo sumário, mas documentalmente idóneo. Não basta invocar “financiamento europeu” em abstrato, sendo preciso ativar a presunção legal do n.º 4, o que exige “documento que comprove a decisão de financiar o projeto no qual o contrato se integre”. O Município não apresentou qualquer decisão final de aprovação de financiamento europeu emitida pela autoridade competente. A declaração da Comunidade Intermunicipal, embora relevante como sinal político-administrativo, não equivale a uma decisão de financiamento; o protocolo e o despacho orçamental do Fundo Ambiental provam dotação nacional, não decisão europeia; e o anúncio do procedimento, ao assinalar “Têm fundos EU? Não”, contraria a narrativa de financiamento europeu vigente à data do incidente. Perante esta moldura, o Tribunal conclui pela inaplicabilidade do regime especial do 25.º-A no caso concreto.

Num segundo momento, já sob o art. 103.º-A, o Tribunal reafirma que o levantamento exige uma ponderação de interesses que só se legitima quando esteja provado um dos ramos materiais legalmente previstos, isto é, um prejuízo grave para o interesse público ou consequências claramente desproporcionadas de manter a suspensão. O ónus probatório pertence a quem pede o levantamento. A decisão rejeita, por isso, raciocínios assentes em benefícios genéricos da obra pública ou em juízos aspiracionais sobre mobilidade e ambiente, lembrando que o legislador, ao instituir o standstill e a suspensão automática, já ponderou o “custo normal” da paralisação. O que se exige no incidente é prova específica de dano qualificado, atual e causalmente ligado à manutenção da suspensão. As alegações do Município (risco de redistribuição de verbas, redução de prazos de execução, dificuldades de tráfego e ganhos para emergências) foram tratadas como conclusivas e não densificadas por documentos que permitissem inferir a superação do patamar legal.

Realmente, no nosso entendimento, o presente acórdão mostra um regime excecional que só funciona quando a exceção é verdadeiramente demonstrada. O tribunal exigiu documento idóneo que comprove a decisão de financiamento europeu e uma temporalização real do risco, e entendeu que declarações de intenção, protocolos de natureza interna ou alusões genéricas a fundos não bastam. Quando essa prova não aparece, o 25.º-A não se ativa e a discussão regressa ao terreno conhecido do artigo 103.º-A, onde a suspensão é a regra e o levantamento depende de uma ponderação efetiva ancorada em danos concretos e atuais, preservando a arquitetura do contencioso pré-contratual e impedindo que a urgência processual subverta a garantia de utilidade do julgamento.

Sempre que a entidade comprova a existência de decisão de financiamento, identifica prazos de elegibilidade e demonstra o nexo causal entre a manutenção da suspensão e a perda efetiva de verbas, o levantamento pode ser admitido de forma provisória e, após contraditório, confirmado de modo definitivo. O sistema revela, assim, coerência interna, verificando-se que a “via rápida” do 25.º-A serve casos em que o risco é real e documentado, enquanto o crivo do 103.º-A continua a exigir prova suficiente de prejuízo grave ou de desproporção clara antes de afastar a proteção que o standstill oferece.

O 25.º-A foi desenhado para responder a riscos reais de perda de fundos, não para converter a mera invocação de financiamento europeu como um para quebrar a suspensão automática. A exceção tem de permanecer exceção, de modo a garantir-se a eficácia do procedimento contratual por forma a compatibilizar-se a celeridade com a tutela jurisdicional efetiva.[8]

Nestes termos, questiona-se igualmente qual o âmbito de aplicação deste excecional regime aos processos judiciais pendentes. Até dezembro de 2024, não existia resposta na lei para tal questão, pelo que se considerava que em tais casos deveria o juiz, através do seu dever de gestão processual e dos princípios da igualdade das partes e boa-fé, realizar uma análise casuística a cada caso concreto. No entanto, uma recente alteração ao preceito em análise, realizada pela Lei n.43/2024, veio confirmar no seu artigo 5.º que este será aplicável “às ações administrativas urgentes de contencioso pré-contratual que estejam pendentes, assim como àquelas que sejam intentadas após a data de entrada em vigor da presente lei.”, vigorando até ao final dos respetivos programas de financiamento por fundos europeus.

 

4.    Considerações Finais

A tutela urgente em contratação pública realiza a sua missão quando consegue, em simultâneo, preservar a utilidade do controlo jurisdicional e permitir a continuidade legítima da ação administrativa. O regime do artigo 103.º-A do CPTA afirma a suspensão como regra e o levantamento como exceção comprovada, com prazos céleres, concentração probatória e decisão motivada. A integridade do sistema resulta, por isso, da exigência de prova concreta e atual, bem como de uma fundamentação que explicite o nexo entre os factos demonstrados e o juízo de prevalência adotado.

O artigo 25.º-A da Lei n.º 30/2021 não subverte este equilíbrio. Funciona como resposta cirúrgica para o risco real de perda de financiamento europeu, impondo demonstração documental idónea da decisão de financiamento e da ligação causal entre a manutenção da suspensão e a perda efetiva das verbas. Na ausência desse lastro probatório, a via excecional não se abre e regressa-se ao quadro geral, onde só um prejuízo público grave ou uma desproporção evidente justifica afastar a proteção conferida pelo efeito suspensivo.

Nos termos apresentados, sustentamos que a coerência do sistema depende de uma cultura de prova qualificada e de uma ponderação transparente. Invocações genéricas de celeridade, mobilidade ou ambiente, desprovidas de substrato documental, não satisfazem o patamar legal. Exige-se cronologia definida, identificação de prazos de elegibilidade, quantificação de impactos e demonstração do nexo causal, decidindo-se bem quando se decide com factos e não com fórmulas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.    Bibliografia e Webgrafia

ABREU ADVOGADOS — Contratação pública e fundos europeus – as alterações ao regime especial (art. 25.º-A da Lei n.º 30/2021), 2024.

CADILHA, António — Contencioso pré-contratual, Julgar, n.º 23, 2014. PDF: julgar.pt.

CHOON, Afonso — Alterações ao regime da suspensão automática dos atos de adjudicação no âmbito do contencioso pré-contratual urgente – Algumas observações, Actualidad Jurídica Uría Menéndez, n.º 54, 2020.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO (blog) — O contencioso pré-contratual e os incidentes previstos no artigo 103.º-A do CPTA, 2023.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO (blog) — Contencioso pré-contratual, 2020.

DGSI – STA — Acórdão: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cd930a89a4ba6d4980258c2600352661?OpenDocumen t

DGSI – TCA Norte — Acórdão: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/1979e7e2621744c880258cb40056b90f?OpenDocument

DGSI – TCA Sul — Acórdão: https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/a18d225bcd770e4c80258c8200343bfa?OpenDocument

DOWER — Criação de um regime excecionalíssimo no âmbito da ação de contencioso pré-contratual com vista a acelerar a execução do PRR, 19-12-2024.

E-PUBLICA — FERNÁNDEZ, Eduardo, A degeneração do contencioso pré-contratual, dito urgente, num contencioso pós-contratual, 2020.

FISCALIDADEONLINE — Contencioso pré-contratual, 2017.

LEXIONÁRIO DO DIÁRIO DA REPÚBLICA — Verbete “Efeito suspensivo automático (contencioso pré-contratual)”.

URÍA MENÉNDEZ – Proença de Carvalho — Alterações ao regime da suspensão automática dos atos de adjudicação, 2021.

ALVES, Maria Inês F. V. P. — O efeito suspensivo automático da impugnação dos atos de adjudicação, Dissertação de Mestrado, FDUL, 2018.

CABANA, Mariana — A arbitragem no contencioso pré-contratual, Dissertação de Mestrado, FDUL, 2025.

CADILHA, António — “Contencioso pré-contratual”, Julgar, n.º 23, 2014.

LODI, Leonor Gonçalves Martins — Efeito suspensivo automático: paradigmas, Dissertação de Mestrado, FDUC, 2018.

SANTOS, Catarina Pinto — “Efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A do CPTA”, POLIS, n.º 7 (II série), 2023.

TINOCO, Luísa Cristina C. G. C. — A ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual – Tramitação processual, Dissertação de Mestrado, Universidade Católica Portuguesa, Porto, 2022.

 

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[1] ANTÓNIO CADILHA, “Contencioso pré-contratual”, Julgar, n.º 23, 2014

[2] Contados da data da notificação da decisão de adjudicação de todos os correntes

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de. Código de Processo nos Tribunais Administrativos: anotado. 5.ª ed. Coimbra: Almedina, 2023, art. 103.º-A, n.º 4.

[4] Lexionário do Diário da República verbete “Efeito suspensivo automático (contencioso pré-contratual)” síntese útil de regime e prazos

[5] ANTÓNIO CADILHA, Contencioso pré-contratual, Julgar, n.º 23, Coimbra Editora, 2014, p. 213.

[6] Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, Medidas especiais de contratação pública (DR, 1.ª série).

[7] TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE, Acórdão de 6 de junho de 2025, Proc. n.º 00080/25.6BECBR-S1

[8] Abreu Advogados, “Contratação pública e fundos europeus as alterações ao regime especial” análise ao artigo 25.º-A da Lei n.º 30/2021, 2024