CarlosMartinho - Comentário Crítico a Acórdão nº02774/17.0BEBRG-S1 de 14/02/2020 do TCAN
Comentário Crítico ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte nº 02774/17.0BEBRG-S1 de 14/02/2020
Especiais objetos de crítica
Interpretação dos artigos 58º e 59º do CPTA
Tempestividade e ínicio de prazos de impugnação
Da natureza e provisória e Providência Cautelar
INTRODUÇÃO
Irei adotar uma metodologia dogmática-crítica, centrada na interpretação dos princípios estruturantes do contencioso administrativo, na análise conceptual das figuras jurídicas relevantes e na avaliação da coerência da decisão judicial à luz do modelo subjetivista do processo administrativo e também, centrado na posição que merece a minha concordância do Exmo. Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, meu regente da cadeira de Contencioso Administrativo e Fiscal.
O presente trabalho tem por objeto a análise crítica do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte que confirmou a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga no sentido da intempestividade da ação administrativa intentada contra o ato de resgate de uma concessão municipal. A decisão em análise assume particular relevância no âmbito do contencioso administrativo contemporâneo, na medida em que convoca questões estruturantes relativas à tempestividade da impugnação de atos administrativos, à distinção entre existência e eficácia do ato, bem como ao alcance da autoridade do caso julgado formal resultante de decisões proferidas em sede cautelar.
A posição adotada pelo Tribunal revela uma leitura restritiva do direito de ação administrativa, privilegiando uma lógica objetivista e formal do processo, em detrimento de uma conceção subjetivista centrada na tutela efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, tal como defendida pela doutrina dominante no pós-reforma do contencioso administrativo e também defendido pelo Exmo. Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva e eu próprio.
É precisamente esta orientação jurisprudencial que se pretende questionar, à luz do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (na versão resultante da revisão de 2015), do Código de Processo Civil aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, e da doutrina clássica do contencioso administrativo, designadamente de Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida.
I. ENQUADRAMENTO DO LITÍGIO E DA DECISÃO
O contexto do contencioso administrativo pós-reforma
A decisão em análise deve ser enquadrada no contexto da reforma do contencioso administrativo operada no início do século XXI e consolidada com a revisão de 2015 do CPTA. Conforme amplamente explicado nas aulas e nas sebentas de CAT, esta reforma teve como objetivo central a superação definitiva do modelo objetivista, herdado do recurso direto de anulação, e a afirmação de um verdadeiro processo jurisdicional orientado para a tutela dos particulares.
O juiz administrativo deixou de ser um mero fiscal da legalidade objetiva para passar a assumir um papel ativo na proteção de posições jurídicas subjetivas, dispondo de poderes plenos de condenação, execução e tutela cautelar.
Inserção do acórdão neste contexto
É neste quadro que irei avaliar criticamente o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, questionando se a solução adotada é coerente com os pressupostos do novo processo administrativo ou se, pelo contrário, revela uma persistência de lógicas anteriores à reforma.
O litígio tem origem na prática de um ato administrativo de resgate de uma concessão, cuja eficácia plena se encontrava diferida no tempo. A entidade concessionária intentou uma ação administrativa visando a impugnação desse ato, tendo o Tribunal de primeira instância absolvido o Município da instância por considerar verificada a caducidade do direito de ação, por decurso do prazo previsto no artigo 58.º do CPTA.
O Tribunal Central Administrativo Norte confirmou esta decisão, entendendo que o prazo para impugnação se iniciou com a notificação do ato, independentemente de os seus efeitos materiais apenas se produzirem em momento posterior. Acresce que o Tribunal atribuiu autoridade de caso julgado formal a um anterior acórdão proferido em processo cautelar, no qual já havia sido apreciada a questão da tempestividade da reação jurisdicional.
II. A TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO E O ARTIGO 58.º DO CPTA
A caducidade como limite ao direito de ação
A caducidade do direito de ação constitui um limite excecional ao exercício do direito fundamental de acesso aos tribunais. Como resulta da doutrina analisada nas sebentas, os prazos de impugnação previstos no CPTA devem ser interpretados de forma restritiva e teleologicamente orientada, sob pena de se transformarem em instrumentos de denegação de justiça.
Articulação entre os artigos 54.º, 58.º e 59.º do CPTA
O regime da tempestividade não pode ser analisado isoladamente. A impugnabilidade dos atos administrativos depende da sua lesividade, sendo esta uma noção material e não meramente formal. A leitura conjugada dos artigos 54.º, 58.º e 59.º do CPTA impõe que o prazo de impugnação apenas se inicie quando o ato seja suscetível de produzir uma afetação efetiva da esfera jurídica do particular.
O artigo 58.º do CPTA estabelece os prazos de impugnação dos atos administrativos, devendo a sua interpretação ser articulada com o artigo 54.º do mesmo diploma, que consagra o princípio da impugnabilidade dos atos lesivos. Conforme resulta da maioria da doutrina de Contencioso Administrativo, a impugnação contenciosa pressupõe a existência de um ato lesivo, isto é, de um ato que afete de forma atual e concreta a esfera jurídica do particular.
A decisão em análise assume que a mera existência formal do ato administrativo é suficiente para desencadear o início do prazo de impugnação, desconsiderando a circunstância da a sua eficácia estar diferida. Esta interpretação ignora a distinção fundamental entre existência, eficácia e execução do ato administrativo, amplamente trabalhada pela doutrina do processo administrativo.
III. ATOS DE EFICÁCIA DIFERIDA E INTERESSE EM AGIR
Distinção entre existência, eficácia e execução do ato administrativo
A distinção entre existência, eficácia e execução do ato administrativo é um ponto central da dogmática administrativa, já amplamente trabalhado na doutrina. A existência do ato corresponde à sua formação jurídica; a eficácia reporta-se à sua aptidão para produzir efeitos; a execução diz respeito à sua concretização material.
Consequências processuais da eficácia diferida
Quando a eficácia do ato é diferida no tempo, a sua mera notificação não é suficiente para gerar uma lesão atual. Nestes casos, a impugnação antecipada pode revelar-se prematura e desprovida de utilidade prática, o que compromete o interesse em agir.
O interesse em agir como critério de racionalidade processual
O interesse em agir funciona como um filtro racional do acesso à tutela jurisdicional. Exigir a impugnação de atos ainda ineficazes equivale a impor uma litigância preventiva incompatível com a lógica do processo administrativo enquanto instrumento de resolução de litígios concretos.
De acordo com a perspetiva subjetivista do contencioso administrativo, acolhida pela Constituição da República Portuguesa e desenvolvida pela reforma de 2004, o processo administrativo visa a tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses dos particulares. Como sublinha o Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, no âmbito do chamado “contencioso dos particulares”, a centralidade do processo desloca-se do ato para a posição jurídica subjetiva afetada.
Um ato administrativo de eficácia diferida não produz, no momento da sua notificação, uma lesão atual e efetiva dos direitos do particular. Nestes casos, a impugnação antecipada configura uma faculdade, e não um ónus processual. Obrigar o particular a impugnar um ato ainda ineficaz equivale a impor-lhe uma atuação preventiva desprovida de interesse em agir plenamente consolidado, contrariando o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da CRP.
IV. A AUTORIDADE DO CASO JULGADO FORMAL EM SEDE CAUTELAR
Um dos aspetos mais problemáticos do acórdão em análise reside na atribuição de autoridade de caso julgado formal à decisão proferida em processo cautelar, projetando os seus efeitos sobre o processo principal. Ora, como resulta claramente do já estudado nesta disciplina de Contencioso Administrativo, a tutela cautelar caracteriza-se pela sua acessoriedade, provisoriedade e instrumentalidade.
O artigo 113.º do CPTA consagra expressamente o caráter provisório das providências cautelares, determinando que estas não podem antecipar a decisão de mérito da ação principal. No mesmo sentido, o Código de Processo Civil estabelece que o caso julgado das decisões cautelares é necessariamente limitado, não podendo vincular o tribunal quanto à apreciação definitiva do mérito.
A jurisprudência analisada nos materiais fornecidos evidencia que as decisões cautelares não fazem caso julgado material, nem devem condicionar de forma absoluta o julgamento da ação principal, sob pena de subversão da lógica do processo administrativo.
V. UMA LEITURA CRÍTICA À LUZ DA DOUTRINA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
A posição assumida pelo Tribunal Central Administrativo Norte revela uma persistência de traços do modelo objetivista do contencioso administrativo, marcado pela centralidade do ato e pela proteção da Administração contra o controlo jurisdicional efetivo. Esta orientação foi amplamente criticada pelo Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, que identifica neste modelo um resquício dos “traumas de infância” do contencioso administrativo, historicamente concebido como um mecanismo de autodefesa da Administração.
A reforma do contencioso administrativo, ao introduzir um modelo subjetivista, pretendeu precisamente ultrapassar esta lógica, reforçando os poderes do juiz administrativo e garantindo uma tutela plena e efetiva dos particulares. A decisão em análise, ao impor uma interpretação formalista dos prazos de impugnação e ao ampliar indevidamente os efeitos do caso julgado cautelar, representa uma regressão face a esses objetivos.
VI. CONSEQUÊNCIAS SISTÉMICAS DA ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL ADOTADA
A orientação seguida pelo Tribunal neste acórdão, pode ter implicações práticas relevantes, por exemplo: pode incentivar uma litigância defensiva e prematura; uma sobrecarrega os tribunais com impugnações preventivas e fragiliza até a posição jurídica dos particulares perante a Administração. Além disso, contribui para uma compressão excessiva do direito de acesso à justiça administrativa, contrariando os princípios estruturantes do processo administrativo democrático.
VI. DESENVOLVIMENTO DOGMÁTICO DA CRÍTICA À DECISÃO
Fiz a crítica ao acórdão em análise à luz dos pressupostos estruturantes do processo administrativo, tal como estes resultam da doutrina estudada nesta disciplina e da evolução histórica do contencioso administrativo português. Conforme amplamente exposto na obra do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, o contencioso administrativo sofreu uma transformação profunda ao longo do século XX, culminando num modelo jurisdicional pleno, integrado no poder judicial e orientado para a tutela dos particulares.
A decisão do Tribunal Central Administrativo Norte parece ignorar esta evolução, retomando uma lógica de autocontenção judicial e de proteção da Administração, típica do modelo objetivista. Ao centrar a análise exclusivamente no momento formal da notificação do ato, o Tribunal desvaloriza a dimensão subjetiva do litígio e a efetiva lesão da posição jurídica do concessionário.
VII. O PRINCÍPIO DA TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio estruturante do processo administrativo, com consagração constitucional e projeção direta no CPTA. De acordo com a doutrina analisada, o direito de ação não se esgota na possibilidade abstrata de acesso aos tribunais, mas exige que esse acesso seja útil, adequado e tempestivo em função da lesão sofrida.
Nos casos de atos administrativos de eficácia diferida, a tutela jurisdicional efetiva impõe que o particular possa reagir quando a lesão se torne atual. Obrigar à impugnação antecipada significa exigir ao particular que recorra aos tribunais num momento em que a sua posição jurídica ainda não foi materialmente afetada, esvaziando o conteúdo útil do direito de ação.
VIII. A FUNÇÃO DO INTERESSE EM AGIR NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
O interesse em agir assume, no processo administrativo, uma função delimitadora do acesso à tutela jurisdicional, como resulta da esmagadora maioria da doutrina. O interesse em agir exige uma utilidade concreta da decisão jurisdicional para a proteção da posição jurídica do autor.
No caso dos autos, a utilidade plena da impugnação apenas se verifica quando o ato de resgate se aproxima da sua produção de efeitos. A interpretação adotada pelo Tribunal conduz a uma artificial antecipação do litígio, forçando o particular a agir preventivamente e sob pena de caducidade, o que não encontra suporte claro na lógica do CPTA pós-2015.
IX. TUTELA CAUTELAR E PROCESSO PRINCIPAL: LIMITES DOGMÁTICOS
A decisão em análise atribui relevância determinante à decisão proferida em sede cautelar, projetando os seus efeitos sobre o processo principal. Esta solução contraria frontalmente a caracterização dogmática da tutela cautelar constante dos materiais fornecidos.
A providência cautelar é, por natureza, instrumental e provisória, destinando-se a acautelar a utilidade da decisão final, sem a substituir. Atribuir autoridade de caso julgado formal a uma decisão cautelar sobre uma questão central do processo principal equivale a permitir que a tutela provisória condicione o mérito definitivo, subvertendo a hierarquia entre os meios processuais.
Vide acordão Supremo Tribunal Administrativo Acordão de 2023-07-13
X. A REGRESSÃO PARA UM CONTENCIOSO DEFENSIVO DA ADMINISTRAÇÃO
A orientação seguida pelo Tribunal Central Administrativo Norte deve ser enquadrada num fenómeno mais amplo, identificado pela doutrina como uma resistência estrutural à plena jurisdicionalização do contencioso administrativo. Conforme sublinhado pelo Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, os traumas históricos do contencioso administrativo manifestam-se frequentemente através de soluções jurisprudenciais que limitam o alcance do controlo jurisdicional.
A decisão em análise constitui um exemplo paradigmático dessa tendência, ao privilegiar a segurança formal dos atos administrativos em detrimento da proteção efetiva das posições jurídicas dos particulares.
XI. SÍNTESE CRÍTICA E PROPOSTA INTERPRETATIVA
Uma interpretação conforme ao CPTA e à Constituição da República Portuguesa exige que o prazo de impugnação dos atos administrativos de eficácia diferida seja contado a partir do momento em que a lesão se torne atual e efetiva. Tal solução não compromete a segurança jurídica, antes a equilibra com a tutela jurisdicional efetiva.
Do mesmo modo, a autonomia entre tutela cautelar e processo principal deve ser preservada, limitando rigorosamente os efeitos das decisões cautelares ao seu âmbito próprio.
XII. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O MODELO DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
A decisão do Tribunal Central Administrativo Norte deve ser entendida como um sintoma de tensões ainda existentes no sistema de justiça administrativa portuguesa. Conforme sublinhado nas aulas e na doutrina do Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, o contencioso administrativo vive num equilíbrio instável entre a proteção dos particulares e a resistência estrutural da Administração ao controlo jurisdicional.
XIII. A IMPORTÂNCIA DA INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO
Uma interpretação do CPTA conforme à Constituição exige que os tribunais administrativos privilegiem soluções que maximizem a efetividade da tutela jurisdicional, evitando leituras formalistas que conduzam à exclusão do julgamento de mérito.
XIV. CONCLUSÃO
Em conclusão, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte assenta numa leitura formalista e restritiva do processo administrativo, que não se harmoniza com o modelo subjetivista consagrado pela reforma do contencioso administrativo e desenvolvido pela doutrina dominante. Ao antecipar o início do prazo de impugnação e ao ampliar indevidamente os efeitos do caso julgado cautelar, a decisão fragiliza o direito de ação e reaviva conceções ultrapassadas do contencioso administrativo.
Na minha opinião, impõe-se reconhecer que a tutela jurisdicional efetiva dos particulares exige uma leitura material da lesividade dos atos administrativos e uma clara separação entre tutela provisória e decisão de mérito, sob pena de se comprometer a função essencial da justiça administrativa no Estado de Direito democrático.
Carlos Santos Martinho | Aluno nº 67622
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