Breves considerações sobre o posicionamento da figura dos contrainteressados no processo administrativo

 SUMÁRIO:

1. Relevância da figura dos contrainteressados no processo administrativo; 2. Enquadramento processual; 2.1. Qual o posicionamento dos contrainteressados noutros ordenamentos jurídicos; 3. Olhar crítico sobre a sua posição face a relação material controvertida; 3.1. Contrainteressados vs. Assistentes processuais; 4. Conclusão.

1. Relevância da figura dos contrainteressados no processo administrativo

        O artigo 57.º do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) estatui que, “para além da entidade autora do ato impugnado”, deverão ser, obrigatoriamente, demandados os titulares dos interesses contrapostos aos do autor, ou seja, quem o provimento do processo de impugnação possa diretamente prejudicar, tal como nas ações de condenação à prática do ato administrativo devido, deverão ser obrigatoriamente demandados os sujeitos a quem a prática do ato omitido possa diretamente prejudicar (artigo 68.º, número 2 do CPTA) (1).

        Para o efeito, é necessário que estes sujeitos possam ser identificados em função da relação material controvertida. A estes titulares de interesses dá-se o nome de “contrainteressados”.

2. Enquadramento processual

        O CPTA não é expresso quanto ao estatuto processual dos contrainteressados, mas define quais os critérios relativos à legitimidade processual destes. Além disso, é de notar que a entidade demandada não é sempre a Administração, podendo ser qualquer outra entidade, desde que seja administrativa.

        A presença dos contrainteressados, segundo a doutrina maioritária, forma um litisconsórcio necessário passivo, já que a sua falta de citação acarreta consequências processuais, dando origem a ilegitimidade passiva, obstando ao conhecimento da causa – artigo 89.º, número 4, alínea e) do CPTA.

        Contudo, a qualificação como contrainteressado não pode decorrer de uma “autodeclaração”, tendo de resultar de um juízo objetivo sobre a suscetibilidade de afetação da decisão na esfera jurídica do requerente. Compete ao tribunal verificar se o interessado pode constituir-se como contrainteressado, caso contrário, poder-se-ia abrir as portas a intervenções substancialmente incompatíveis.

        O Tribunal pode, também, concluir que existe erro na conformação subjetiva do contrainteressado na instância e, nesse sentido, é o juiz quem deve corrigir, excluindo o sujeito indevidamente chamado e citar quem deve, efetivamente, intervir.

        A lei reconhece igualmente a possibilidade dos contrainteressados se constituírem na sequência de meios de publicitação, quando o número de contrainteressados seja superior a dez (artigo 81.º, número 5 e 6 do CPTA).

       Nesta senda, vários autores - e a orientação acolhida pela jurisprudência nos Tribunais Administrativos – defendem que esta figura não se resume a meros terceiros que tenham um interesse em que não se dê provimento ao pedido do autor, sendo sim verdadeiros sujeitos processuais, com interesse jurídico relevante, protegidos por princípios constitucionais.

        Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, os contrainteressados são pessoas com interesses contrapostos aos do autor, encontrando-se, portanto, ligados à relação material estabelecida entre demandante e Administração, mas que não fazem parte da relação material controvertida (2). VASCO PEREIRA DA SILVA defende que “estes particulares são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais (...)” que carecem de tutela “com interesses coincidentes com os da autoridade autora do ato administrativo (...)” (3).

        Do outro lado, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE delimita esta figura num “litisconsórcio imperfeito”, uma vez que a lei vem a exigir a sua citação, mas não a sua intervenção propriamente dita que impede a aplicação integra do regime do litisconsórcio (4). De forma mais “agressiva”, FRANCISCO PAES MARQUES entende que este nunca pode ter sido como um sujeito processual, pois é sim um “terceiro em sentido processual”, particularmente por não fazer parte, em qualquer momento, da relação material controvertida - e, nesse sentido, não se pode figurar o litisconsórcio necessário passivo (5). 

        2.1. Qual o posicionamento dos contrainteressados noutros ordenamentos jurídicos

        No ordenamento jurídico italiano, quem a lei considerar formalmente um contrainteressado (o destinatário do ato administrativo impugnado), constituirá parte necessária no processo e por isso será posicionado como igual ao autor e à parte demandada. Este sistema é em grande parte muito parecido ao sistema português.

        Na ordem jurídica alemã são regulados os poderes de conformação processual destes sujeitos, uma vez que estes se qualificam como verdadeiros terceiros no processo, que são obrigados a participar no caso julgado (não obstante existirem também outros terceiros). Claro está que nesta posição é imperativo delimitar quais são os sujeitos processuais e quais são os sujeitos que participam simplesmente no processo administrativo, uma vez que os contrainteressados terão poderes iguais às partes, mas a elas não serão reconhecidos os mesmos direitos processuais atribuídos aos principais sujeitos. O terceiro não auxiliará nenhuma parte – e, por isso, não é um mero assistente -, mas defenderá a sua posição autónoma no processo.

        Já no sistema francês, os contrainteressados posicionam-se como terceiros detentores de um “estatuto de meros intervenientes acessórios” que se encontra ao serviço da entidade administrativa demandada. Esta intervenção serve para mitigar os efeitos absolutos da sentença e é uma forma de garantir o contraditório a quem é afetado pela decisão.

3. Olhar crítico sobre a sua posição face a relação material controvertida

        A figura dos contrainteressados foi introduzida no Contencioso Administrativo como forma de mitigar a desproteção que os terceiros tinham nas suas esferas jurídicas aquando da instauração de um processo judicial, e parece-me que o seu chamamento obrigatório veio assegurar a eficácia subjetiva das decisões judiciais, adaptando o modelo processual à crescente complexidade e multilateralidade das relações administrativas, sem nunca alterar a estrutura substancial da relação material controvertida. Isto leva a crer que a legalidade dos atos não é a única preocupação representada no Contencioso Administrativo português.

        Deste modo, o litisconsórcio dos contrainteressados vem constituir um claro instrumento de justiça procedimental e de equilíbrio das partes. Numa perspetiva constitucional, PAULO OTERO escreveu, ainda, que “a simples circunstância de o contrainteressado ser materialmente titular de interesses que justificam ser chamado ao processo permite encontrar o fundamento da sua intervenção processual no âmbito do direito fundamental de acesso à justiça que o artigo 20.º da Constituição garante a todas as pessoas, desenvolvido e completado pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos administrados em sede de contencioso administrativo” (6). Neste plano, a tutela processual dos contrainteressados afirma-se como um corolário do princípio da justiça administrativa, do princípio da igualdade das partes e do princípio do contraditório. Mas não deixa de me intrigar, como é que sujeitos que alegadamente não pertencem à relação material controvertida, possam fazer parte do processo como uma das partes principais?

        No caso da impugnação de atos administrativos, a relação material controvertida é, no plano substantivo, a que se constitui entre o autor e a entidade administrativa demandada. É nesta estrutura bilateral, que há a possibilidade de se alterar a relação jurídico-administrativa estabelecida entre o autor e a Administração. O contrainteressado não responde pela legalidade do ato, nem é destinatário do dever jurídico de conformação com a lei, mas a sua esfera jurídica sofrerá da projeção externa dos efeitos do ato, da eventual repercussão da decisão jurisdicional. Com isto não quero dizer que a procedência do pedido do autor constitui uma qualquer sanção para o contrainteressado; a procedência da ação terá, inevitavelmente, consequências negativas para o sujeito fora da relação material controvertida e, por isso, o único interesse que este tem é, exclusivamente, impedir que a pretensão do autor lhe seja favorável.

        Porém, isto tão pouco significa que o contrainteressado tem benefícios equivalentes aos da Administração. Aliás, creio que o contrainteressado tem, na maior parte das vezes, um interesse mais intenso e mais individualizado do que o da Administração que será sempre o interesse público enquanto expressão primária da legalidade do seu ato (e de todas as suas atuações). Naturalmente que ambas, a entidade demandada e os contrainteressados, partilham do desejo que o ato administrativo continue a produzir efeitos; todavia, tal não será suficiente para colocar, no plano processual, o contrainteressado no mesmo lugar que outro sujeito de natureza jurídica muito díspar - a entidade administrativa dotada de poder público.

        De acordo com o disposto na alínea b), do número 2, do artigo 78.º do CPTA, o autor deve “identificar as partes, incluindo eventuais contrainteressados”. Na minha opinião, isto não implica que os contrainteressados assumem desde logo a posição do lado passivo da relação material, revelando antes a solução funcional que o legislador encontrou para assegurar o contraditório de quem pode ser afetado pela procedência da ação.

        Não obstante, não se compreende porque é que a identificação destes se reconduz a um ónus primário do autor, pois em certos casos, o autor não conhece, desde o início, os sujeitos cuja posição jurídica pode a decisão judicial afetar. O conhecimento de quem beneficia de um ato administrativo encontra-se primordialmente na esfera administrativa.

        Parece ainda que a intenção do legislador terá sido a de mitigar uma possível posição de vantagem (natural) que a Administração pode ter em qualquer processo judicial contra si. E por isso, decidiu juntar ambos ao lado passivo da relação processual, excluindo propositalmente a equiparação do plano material (inclusive obrigando o autor a proceder ao chamamento de ambos). Aqui conseguiu alcançar “a melhor forma” de perspetivar uma legitimidade, face o objeto do processo, acautelando sempre que apenas uma das partes – naturalmente que a entidade administrativa demandada – poderá dispor desse objeto, e, por conseguinte, será a única parte na relação material controvertida.

        FRANCISCO PAES MARQUES escreveu num artigo de sua autoria que “independentemente das conceções que se possam perfilhar sobre o objeto do processo, tem de se reconhecer que ele tem de estar, em grande medida, centrado no exercício, ou na omissão do exercício, de competências jurídico-públicas e, nessa medida, diversas disposições processuais do contencioso administrativo têm obrigatoriamente de acolher essa especificidade” (7). Isto leva o autor a concluir que, inevitavelmente, os sujeitos que o legislador posicionou do lado passivo estarão sempre numa relação assimétrica, pois nunca os contrainteressados beneficiarão das várias prerrogativas especiais que a lei reconhece à Administração, pois mesmo fazendo parte do mesmo lado, para os contrainteressados o seu contraditório é produzido por meios diferentes. A estes últimos é lhe conferida a possibilidade de contestar a ação (nos termos do artigo 81.º, número 7 e do artigo 83.º, ambos do CPTA), de desenvolver as suas próprias pretensões – mas estas nunca poderão diferenciar das pretensões das partes originárias -, de produzir prova (nos termos das alíneas elencadas no número 1 do artigo 83.º do CPTA), de prestar depoimento em audiência pública (de acordo com o disposto no artigo 91.º, número 3, alínea a) do CPTA), sendo que o juiz “deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas [...]” (artigo 95.º, número 1 do CPTA).

        Em suma, os contrainteressados nunca exercem um direito de ação, porém um direito de defesa, não formulam pedidos, mas já lhes é dada a oportunidade de responderem a uma pretensão alheia, não são destinatários diretos da decisão, contudo serão sempre afetados pelos seus efeitos.

        3.1. Contrainteressados vs. assistentes processuais

        Não podemos negar que a configuração processual apresentada para a intervenção do contrainteressado no processo é, em parte, uma posição funcionalmente equiparável à da de um assistente processual, uma vez que atua do lado da parte cuja posição jurídica pretende sustentar, mas não chega a assumir a qualidade de parte principal por não fazer parte da relação material controvertida.

        Há sistemas onde estes terceiros são havidos como assistentes processuais, que participam no litígio através de uma intervenção acessória, auxiliar da Administração, tendo assim uma importância secundária no processo. Torná-los [os contrainteressados] assistentes processuais tornaria suficientemente eficaz a discussão contraditória?

        Desde logo, os contrainteressados distinguem-se do assistente processual já que a sentença administrativa pode produzir efeitos constitutivos, modificativos ou extintivos no seu plano jurídico; apesar disso, não existe do lado do contrainteressado um mero interesse em que “o seu lado seja o vencedor”. Num plano geral, o assistente processual apenas tem “poderes” que orientam a estratégia processual da parte que assiste. Portanto, esta lógica também não se mostra suficiente para satisfazer os sujeitos que serão destinatários dos efeitos da decisão. No processo administrativo, o princípio do contraditório não se limitará à mera formalidade do sujeito intervir, mas antes terá de existir uma participação adequada à intensidade da afetação dos atos. É, por isso, que a doutrina maioritária tem vindo a defender que se deve reconhecer ao contrainteressado um espaço próprio de intervenção (ainda que limitado pelas razões esplanadas acima).

4. Conclusão

        A presença dos contrainteressados no processo administrativo é tão importante para a consagração dos princípios estruturantes do Estado de Direito Democrático que se tornou exigência legal. Mas a linha que sustenta a imposição de um litisconsórcio necessário levanta problemas de coerência com a sua qualificação como sujeitos da relação material controvertida.

        Por tudo aquilo que escrevi tendo a concordar que a nomeação tecida por FRANCISCO PAES MARQUES de “opositor particular” mostra-se mais adequada a descrever a posição do contrainteressado, pois não se trata de um simples terceiro indiferente ao resultado do processo, tão pouco é alguém com vínculo material no conflito jurídico em causa, mas é alguém que exerce somente uma função de resistência processual. O seu interesse é, resumidamente, conservatório, negativo e, antes de tudo, autónomo do da Administração, pois este não pretende obter um novo benefício jurídico através da decisão judicial, mas unicamente impedir a perda da sua vantagem já existente.

(1) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, 2017.

(2) Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2020, p. 256.

(3) Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2013, p. 372-373.

(4) Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa: Lições, 19.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021

(5) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções

impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, 2017.

(6) Cfr. PAULO OTERO, Os Contrainteressados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Acto Final de Procedimento Concursal, 2001.

(7) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, 2017, pp. 31-32.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2020

ANDRADE, José Carlos Vieira, A Justiça Administrativa: Lições, 19.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021

MARQUES, Francisco Paes, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, 2017

OTERO, Paulo, Os Contrainteressados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Acto Final de Procedimento Concursal, 2001

SILVA, V asco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2013

Autoria: Margarida Maria Ribeiro Martins (n.º 66039)