Breve nota sobre o Regime do Contencioso dos Procedimentos de Massa: âmbito e articulação com o artigo 48.º do CPTA
1.
Introdução
No presente trabalho,
pretende-se analisar o regime do contencioso dos procedimentos de massa,
consagrado no artigo 99.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante,
CPTA). Para tal, será analisado o enquadramento normativo do processo, os
respetivos pressupostos de aplicação e a sua articulação com o mecanismo da
seleção de processos com andamento prioritário.
2.
Enquadramento
Com a reforma de 2015,
foi instituída uma nova modalidade de processos declarativos urgentes, através
do DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, designada por contencioso dos atos
administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, consagrado no
artigo 99.º CPTA.
Importa, todavia,
recordar que já na reforma de 2002/2004 o legislador havia introduzido no
artigo 48.º CPTA um mecanismo de agilização processual designado por “processos
de massa”, hoje renomeado sob a epígrafe “seleção de processos com andamento
prioritário”, dada a necessidade de autonomizar este processo do previsto no
artigo 99.º.
Sendo assim, o artigo 99.º n.º 1 do CPTA
compreende expressamente que o contencioso dos procedimentos de massa é
relativo às ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no
âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios dos concursos
de pessoal, procedimentos de realização de provas e recrutamento. Trata-se de
um processo urgente, inserido no conjunto das categorias gerais de situações[1] em que o CPTA reconhece a
necessidade de assegurar, com carácter de urgência, uma decisão de fundo sobre
o mérito da causa.
Com efeito, a
consagração deste meio processual urgente encontra fundamento na exigência de
que a tutela jurisdicional seja prestada num prazo razoável, conforme resulta
do artigo 20.º n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e do artigo 2.º do
CPTA.
3.
O
contencioso dos procedimentos de massa: âmbito e pressupostos
O artigo 99.º do CPTA
estabelece uma forma autónoma de processo urgente que pretende dar uma resposta
célere face aos procedimentos administrativos com elevado número de
participantes. A sua consagração visa assegurar a uniformidade decisória em contextos
de concursos de pessoal (alínea a) do n.º 1), realização de provas (alínea b)
do n.º 1) ou procedimentos de recrutamento (alínea c) do n.º 1), onde a multiplicação
de atos administrativos semelhantes tende a gerar um volume significativo de
impugnações. Desta forma, o nº1 do artigo 99.º do CPTA delimita os
procedimentos que estão abrangidos através da estipulação dos pressupostos
relativos ao objeto do processo, fixando o critério numérico de mais de 50
participantes e os domínios em que é aplicado.
O n.º 2 também revela a
teleologia que este artigo tem de promover a celeridade, dado que o prazo de
propositura das ações a que se refere é de um mês, afastando o regime geral em
matéria de prazos disposto no artigo 58.º CPTA e no artigo 69.º CPTA, para a impugnação
de atos administrativos e para a condenação à prática de ato devido, respetivamente
[2]. Adicionalmente, ao exigir
que a ação seja proposta no tribunal da sede da entidade demandada, está a
afastar a regra geral que dita que os processos são intentados no tribunal da
área de residência ou sede do autor (artigo 16.º n.º 1 CPTA). Deste modo, é de
notar que o estabelecimento dessa regra específica tem em vista facilitar a
apensação dos processos, que nos termos do n.º 4 é obrigatória [3].
A tramitação do
processo nos termos do n.º 5, passando a decisão a ser proferida num prazo
curto, demonstra realmente a urgência deste processo nos termos da alínea b) do
artigo 36.º n.º 1 CPTA. O n.º 3 estipula que o modelo de petição será
estabelecido em portaria a emitir pelo Ministro responsável pela área da
Justiça, sendo que este é atualmente regulamentado pela Portaria 341/2019, de 1
de outubro.
3.1.Distinção entre o regime do artigo
99.º e o mecanismo previsto no artigo 48.º do CPTA
A análise comparada dos
artigos 99.º e 48.º do CPTA evidencia que o legislador criou dois instrumentos distintos
para enfrentar a acumulação de ações nos tribunais administrativos relativos à
mesma relação jurídica ou a relações jurídicas diferentes, mas em que concorrem
as mesmas normas, pelo que cada instrumento normativo aplicável tem pressupostos
processuais próprios e finalidades diferentes que não se confundem.
Por um lado, o artigo
99.º do CPTA estabelece um meio processual autónomo, pensado para procedimentos
administrativos em que os atos jurídicos praticados assentam numa mesma relação
jurídica material e afetam um número particularmente elevado de destinatários. Nestes
casos, torna-se essencial assegurar, em tempo útil, a consolidação dos
resultados do procedimento e evitar que a multiplicação de ações individuais
inutilize ou fragilize as situações jurídicas constituídas. O critério decisivo
é, portanto, o número de participantes no procedimento administrativo, pelo que
só se o procedimento ultrapassar esse limiar se ativa o regime do artigo 99.º
do CPTA. Esta delimitação revela um esforço de contenção, permitindo reservar
este meio declarativo para situações em que a dimensão objetiva do procedimento
justifica uma resposta jurisdicional concentrada.
Por sua vez, o artigo
48.º do CPTA opera numa lógica substancialmente distinta. De facto, estamos
perante um mecanismo que é aplicável a processos já existentes nos tribunais
administrativos. Ao contrário do artigo 99.º do CPTA, aqui não releva o número
de participantes num procedimento administrativo, mas antes o número de
processos (mais de dez) que, embora referidos a diferentes pronúncias da mesma
entidade administrativa, digam respeito à mesma relação jurídica material
(artigo 48 n.º 1 do CPTA). Desta forma, pode-se afirmar que este mecanismo
procura responder a fenómenos de massificação processual desencadeados pela
proliferação de litígios que colocam as mesmas questões jurídicas ou que
derivam de situações de facto do mesmo tipo, independentemente do procedimento
administrativo que lhes deu origem, não sendo necessário apresentar as ações no
mesmo tribunal (n.º 6). Trata-se de um instrumento aberto, vocacionado para
assegurar coerência jurisprudencial e racionalização da atividade dos tribunais,
dado que de todas as ações será selecionada uma, ou mais se for caso do n.º 4,
dando-se a apensação dos processos selecionados. Face a esta seleção, o
tribunal deve certificar-se que a questão é debatida em todos os seus aspetos
de facto e de direito nos termos do nº 3, e terá como efeito a suspensão da
tramitação das demais ações (n.º 1), salvo oposição dos autores destas nos
termos do n.º 5.
3.1.1.
Existe
Interconexão entre o artigo 48.º e o artigo 99.º do CPTA?
O Professor Mário Aroso
de Almeida e o Dr. Carlos Fernandes Cadilha, juiz do Tribunal Constitucional,
defendem que não existe qualquer possibilidade de sobreposição ou de
interconexão entre os dois regimes. Desta forma, face à verificação dos
pressupostos processuais do artigo 99.º do CPTA, se os processos forem
intentados separadamente, os mesmos serão objeto de apensação obrigatória, sendo
julgados num único processo, o que afasta a possibilidade de aplicação do
artigo 48.º do CPTA para agilização processual[4].
Por sua vez, a Professora
Carla Amado Gomes admite uma articulação pontual e estrita entre o regime do
artigo 48.º CPTA e do artigo 99.º CPTA. Com efeito, a professora considera
concebível que, num processo de massas à luz do artigo 99.º CPTA, se existirem
mais de 10 processos, pode o juiz selecionar um processo-piloto ao abrigo do
artigo 48.º CPTA, em vez de fazer a apensação obrigatória e aplicar a
tramitação do artigo 99.º n.º 5 CPTA. Desta forma, a solução desse processo-piloto
estende-se aos demais, ficando este dotado de carácter urgente. De facto,
faz-nos sentido esta afirmação, mas é-nos claro que esta lógica é restrita, dado
que só é possível recorrer ao artigo 48.º nos procedimentos de massa quando tal
for suscetível de ser decidido com base na aplicação das mesmas normas a
situações de facto do mesmo tipo, mecanismo que nesse caso será bastante útil
para promover a celeridade administrativa. Por outro lado, a professora não
considera o trânsito do artigo 48.º CPTA para o artigo 99.º CPTA possível, dado
que o artigo 99.º CPTA impõe o prazo de um mês que não é extensível ao artigo
48.º CPTA[5].
4.
Conclusão
O contencioso dos
procedimentos de massa, previsto no artigo 99.º do CPTA, constitui um meio
processual autónomo destinado a responder a situações de litigância
administrativa intensificada, resultantes de procedimentos com um elevado
número de participantes. A sua consagração visa assegurar uma decisão
jurisdicional célere e uniforme em domínios particularmente propensos à
multiplicação de impugnações, mediante a concentração processual e a fixação de
prazos especialmente reduzidos.
A distinção face ao
mecanismo da seleção de processos com andamento prioritário, consagrado no
artigo 48.º do CPTA, revela-se essencial. Enquanto este último atua como um
instrumento de gestão processual aplicável a ações já pendentes nos tribunais,
o artigo 99.º incide diretamente sobre procedimentos administrativos
estruturalmente massificados, tendo um papel relevante na garantia de uma tutela
jurisdicional efetiva em prazo razoável, permitindo compatibilizar a proteção
dos direitos dos particulares.
5.
Bibliografia
GOMES, Carla Amado. O processo
urgente do contencioso de massas in Comentários à Legislação Processual
Administrativa, Volume II. AAFDL, 2020.
VIERA DE ANDRADE, José Carlos. A
Justiça Administrativa. Almedina, 2015.
GOMES, Carla Amado. Processos em
massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa
in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA. AAFDL, 2017.
AROSO DE ALMEIDA, Mário. Manual de
Processo Administrativo. Almedina, 2025.
[1]
São cinco e são qualificadas
como tal no artigo 36 n.º 1, sendo reguladas pelo Título III: contencioso
eleitoral (artigo 98.º CPTA), contencioso dos procedimentos de massa (artigo
99.º CPTA), contencioso pré-contratual (artigo 100.º e ss CPTA), Intimação para
a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões
(artigo 104.º e ss. CPTA), Intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias (artigo 109.º e ss CPTA)
[2]
Como anotam AROSO DE ALMEIDA
e FERNANDES CADILHA sobre o n.º 2: “(…) mas ressalva, no segmento inicial do
preceito, a existência de “disposição legal em contrário”. A lei pretende,
deste modo, excecionar ao regime-regra os prazos de caducidade estabelecidos em
diplomas legais que regulem especialmente os procedimentos de recrutamento ou
concurso de pessoal e de realização de provas (…)”. AROSO DE ALMEIDA, Mário.
FERNANDES CADILHA, Carlos Alberto. Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos. Almedina, 2017.p.789
[3] Para ocorrer a apensação
obrigatória, as ações propostas têm de preencher os pressupostos de
admissibilidade previstos para a coligação (artigo 12.º n.º 1) e cumulação de
pedidos (artigo 4.º n.º 1). AROSO DE ALMEIDA, Mário. FERNANDES CADILHA, Carlos
Alberto. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Almedina, 2017.p. 791
[4] AROSO DE
ALMEIDA, Mário. FERNANDES CADILHA, Carlos Alberto. Comentário ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos. Almedina, 2017. p.787
[5] GOMES,
Carla Amado. O processo urgente do contencioso de massas in Comentários à
Legislação Processual Administrativa, Volume II. AAFDL, 2020. p. 582 e ss.
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