A posição dos contra-interessados no quadro do Contencioso Administrativo: uma discussão quanto à sua legitimidade

 

Trabalho realizado no âmbito da disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário, no ano letivo de 2025/2026, por Constança Ayres de Sá Fernandes, n.º 67907, subturma 7A

1.             1. Introdução

A figura dos contra-interessados no Contencioso Administrativo tem vindo a ser amplamente discutida pela doutrina, bem como pela jurisprudência, sendo esse o objeto de estudo desta redação.

A título introdutório, cabe referir que o debate surge aquando da mudança de configuração das relações jurídicas no âmbito desta disciplina: outrora, entendia-se que a relação jurídica era bilateral, ou seja, que se estabelecia entre um certo destinatário e a Administração Pública; atualmente, entendem-se já estas relações como sendo multilaterais, pelo que, para além de se ter a Administração e um destinatário, há todo um conjunto de sujeitos que poderá ser influenciado pelas decisões administrativas produzidas, enquadrando-se também estes neste panorama relacional.

Estes últimos são os ditos contra-interessados: podem vir a ser chamados a juízo, já que também eles são titulares da relação jurídica material controvertida, sendo-lhes atribuída legitimidade passiva nos termos do n.º 1 do art.10.º CPTA[1]. Outros são os preceitos legais que preveem a participação destes sujeitos: vejam-se, exemplificativamente, os arts. 57.º e 68.º n.º 2 CPTA[2].

Logo, a circunstância de participação destes sujeitos em ações administrativas, surge em virtude dos efeitos que são produzidos pelas decisões da Administração na sua esfera jurídica: tanto podem ser prejudiciais aos interesses de uns, como vantajosas aos de outros; para uns é pertinente que as decisões sejam eliminadas, preferindo outros a sua manutenção. Estes factos têm, obviamente, reflexo nas garantias contenciosas dos sujeitos.

2. Enquadramento teórico da questão jurídica

Com vista a um melhor esclarecimento daquela que será a questão colocada quanto aos contra-interessados, há que atender a outras prévias elucidações.

Vasco Pereira da Silva define a legitimidade como o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e processual, que se destina a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, com a finalidade de dotar as decisões do tribunal de eficácia útil[3]. Contrariamente àquilo que é a regra, o CPTA acabou por distinguir no seu seio a legitimidade ativa da passiva (art.9.º[4] e 10.º, respetivamente), tendo outras disciplinas optado por uma regulação conjunta (como o Processo Civil, que trata da matéria num só preceito, art.30.º CPC). A ratio para tal poderá advir de diversas considerações: seja pela configuração da legitimidade enquanto fenómeno de sobremodo processual, seja pelas várias vertentes que, no âmbito do Contencioso Administrativo, se consideram aplicar à legitimidade.

Uma vez que a figura dos contra-interessados se coloca relativamente à legitimidade passiva (contra quem é colocada a ação), não nos deteremos com a análise de quem proporá a ação administrativa (legitimidade ativa). Assim, num breve endereço a um dos preceitos-matriz do tema, veja-se que: dispõe o n.º 1 do art.10.º que cada ação é proposta contra a outra parte na relação controvertida e, quando seja o caso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor[5], pelo que nesta última parte encontramos, em certa medida, a multilateralidade destas relações; nos n.ºs 2, 3, 4 e 5 é definido contra quem é proposta a ação em processos cujo demandado seja entidade pública ou cujo objeto sejam atos ou omissões de entidade administrativa independente; nos n.ºs 6 e 7 estatui-se quanto à dedução de pedidos contra Ministério(s); nos n.ºs 8 e 9 encontra-se a legitimidade passiva noutros tipos de casos; e, finalmente, no n.º 10, tem-se a situação em que cabe à entidade demandada a promoção da intervenção de terceiros no processo. Note-se que o n.º 1 se distingue, nomeadamente, dos n.ºs 9 e 10, que preveem também a participação processual de outros sujeitos, mas que quanto a estes estamos diante da intervenção de terceiros.

De extrema relevância será também o art.57.º CPTA sob a epígrafe “contra-interessados”: determina que, a par da entidade autora do ato impugnado, têm de ser obrigatoriamente demandados os contra-interessados que sejam diretamente prejudicados pelo provimento do recurso ou que tenham interesse legítimo na manutenção do ato impugnado, e que possam ser identificados ou a partir da relação jurídica material ou dos documentos que constem do processo. Parece-nos resultar claro da disposição que os contra-interessados são de facto sujeitos destas relações multilaterais devendo (aliás, podendo) gozar das suas prerrogativas processuais. Em consonância, também o n.º 2 do art.68 CPTA prevê a demanda dos contra-interessados a quem a prática do ato omitido prejudica ou que tenham um interesse legítimo na ausência da sua prática.

Francisco P. Marques[6] aproveita o ensejo para aludir à necessidade de formação de litisconsórcio necessário passivo entre os contra-interessados e a Administração: previamente, tem de ser formulado um único pedido contra todas as partes - que se não ocorrer, determina a constituição de uma exceção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa (alínea e) do n.º 4 do art. 89.º) -, figurando-se assim a existência de um só demandado. Assim sendo, presume-se a existência de uma só relação jurídica material com base na contitularidade da relação entre litisconsortes. A ausência de citação dos contra-interessados no processo conduz à também à ilegitimidade processual passiva (80.º/1, al. b)) e à inoponibilidade da decisão que vier a ser proferida (n.º 2 do art. 155.º CPTA).

Tendo em conta a existência deste litisconsórcio necessário[7], atente-se à relação jurídica litigiosa e à complexidade das relações em causa nessa: a relação entre A. e entidade administrativa e a relação entre contra-interessado e a entidade administrativa estão inscritas numa ótica de verticalidade na relação litigiosa; já entre A. e contra-interessado estamos perante relação horizontal. Neste sentido, é patente, nomeadamente no art. 68.º n.º 2, que dispõe quanto à condenação à prática de ato devido, que há particulares envolvidos no litígio cujos interesses ou coincidirão com os da Administração, ou serão afetados pela procedência da ação, mas que, de qualquer das formas, terão de ser considerados no processo, a partir do seu chamamento ao mesmo.

Impõe-se assim colocar a pergunta que serve de princípio à restante exposição deste trabalho: serão os contra-interessados verdadeiras partes no processo administrativo ou deverão ser tidos como terceiros neste? A questão coloca-se quando, numa situação, há um interessado que pretende a prática de um ato administrativo que considera devido ou a anulação de ato que considere ilegal, mas todo um universo de interessados que são beneficiados pela ausência da prática do ato ou pelo ato ilegal, não tendo interesse na sua anulação. Como mencionado supra, a resposta terá, naturalmente, um enorme impacto nas garantias processuais conferidas a estes sujeitos, e ainda mais, para efeitos de composição da instância.

3. Posições doutrinárias

O problema ocupou o espaço doutrinário, sendo várias as vozes que se pronunciaram, nomeadamente, Paulo Otero[8], Mário Aroso de Almeida[9] e Vasco Pereira da Silva[10], para os quais os contra-interessados são, efetivamente, partes no processo.

Estes autores atribuem prevalência ao que o CPTA preceitua, principalmente por referência às disposições supra realçadas, ancorando-se ainda alguns deles em normas constitucionais. É o caso de Paulo Otero cujo fundamento que apresenta para a tomada da sua posição diz ser o direito fundamental de acesso à Justiça, em especial, na sua vertente de tutela jurisdicional efetiva[11]. Este princípio garante o direito à tutela jurisdicional efetiva dos administrados em sede de Contencioso Administrativo, pelo que por imposição deste, sendo o contra-interessado materialmente titular de interesses que podem estar em causa em determinada ação, se determina a sua integração no processo. O autor apresenta-nos também a necessidade de garantir o cumprimento do princípio do contraditório face a estes sujeitos, proporcionando-lhes a possibilidade de pronúncia quanto às questões pertinentes ao processo antes de o juiz decidir sobre as mesmas, impedindo-se por este meio que exista uma decisão surpresa relativamente a estes sujeitos.

De igual modo, Mário Aroso de Almeida considera os sujeitos como partes. Esclarece o autor que o que se coloca em questão não é o facto de o sujeito ter a titularidade de um interesse oposto ao do autor. O que está em causa, é sim, a exigência de assegurar que o processo decorra na presença de todo e qualquer sujeito cuja decisão possa vir a influenciar, benéfica ou prejudicialmente, pelo que esse deterá um interesse em agir.

Reforça igualmente a expressa referência do CPTA aos contra-interessados no caso de processos de condenação à prática de atos administrativos: são demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor, a par da entidade que praticou ou que se quer que pratique o ato em causa.

Para além disso, entende que o art. 57.º deve ser interpretado em sentido amplo, reportando-se aos sujeitos que sejam titulares de situações jurídicas às quais a procedência da ação possa afetar (inversamente à designação legal que se limita a caracterizá-los como sendo titulares de interesses contrapostos aos do impugnante).

Para o professor, há lugar à densificação legal do conceito, para que se objetive a delimitação daqueles que são titulares de um interesse contraposto ao do autor.

Outro tópico chamado à colação para a compreensão da posição jurídica do contra-interessado no entendimento destes autores, é a função que reconhecem ao Contencioso Administrativo. Considerando que estes dois últimos optam por uma função objetivista, então os direitos que o contra-interessado defende no processo não são próprios ou verdadeiramente seus, pelo que a decisão terá mera eficácia de caso julgado.

Vasco Pereira da Silva interpreta a figura como sujeitos de relações jurídicas multilaterais que originam uma imensa diversidade de ligações jurídicas, a que chama “rede”, sejam estas formadas do lado ativo como do passivo. Aqueles que se encontram nos polos destas têm vantagens juridicamente tuteláveis, devendo gozar dos correspetivos poderes em sede processual. Retira que os contra-interessados serão partes na ação do art. 57.º: são sujeitos titulares de posições jurídicas que apresentam uma vantagem semelhante à adoção da posição jurídica da Administração e também ele argumenta que há uma decorrência da necessidade de assegurar mecanismos de defesa aos contra-interessados – àqueles que vejam a decisão administrativa como lesiva dos seus interesses – enquanto garantia constitucional[12].

Também o princípio do contraditório antes referido atribui a estes o direito à contestação[13], alcançando-se assim, no entendimento da regência, o efeito útil da sentença – tendo por base a eficácia do caso julgado e a justa composição do litígio. 

De resto, sustenta ainda a sua opinião no argumento de interpretação sistemática do CPTA (aludindo ao n.º 2 art. 68.º, ao n.º 1 do art.10 e também aos arts. 78.º-A e 115.º), na interpretação dos sujeitos à luz de relações multilaterais – que obriga à participação dos vários intervenientes -, e nos já conhecidos traumas de infância do Contencioso Administrativo para a solução e técnica legislativa que o art. 57.º oferece.

Sendo que este autor reconhece ao Contencioso Administrativo uma função subjetivista, conclui que o contra-interessado tem uma posição singular que o inculca de interesses próprios contrapostos aos do autor. Por conseguinte, a título principal como ao autor, o contra-interessado terá direito à sua defesa nos exatos mesmos termos que este.

Francisco P. Marques[14] posiciona-se em sentido diverso: para este autor os contra-interessados não são partes no processo, mas sujeitos que, apesar dos seus interesses se encontrarem em conexão com certo litígio, não são partes na ação. Interpreta restritivamente a figura, reconhecendo a necessidade da sua demanda, mas não enquanto parte na relação material controvertida. Tendo o legislador nomeado o programa normativo como sendo multipolar (com o sinónimo de «multilateral»), o terceiro não será contra-interessado, uma vez que a sua posição jurídica já tinha sido prevista nesse mesmo enquadramento relacional. Ocuparão assim os contra-interessados apenas a posição de opositor particular.

A nosso ver é também interessante a solução de José Vieira de Andrade[15]. Para o professor são contra-interessados os que têm interesse direto e pessoal na invalidação do ato ou da norma, que serão, por norma, particulares em processos dirigidos contra a Administração, e que ocupam o papel de assistentes no processo (partes acessórias da ação) interessados na resolução do litígio a favor de uma das partes. Teoriza ainda a distinção destes para aqueles que são co-interessados – terceiros que têm interesse em que se não dê provimento ao pedido do autor.

4. Tomada de posição

No nosso melhor entendimento, os contra-interessados devem ser tidos verdadeiramente como partes no processo.

Em primeiro lugar, entendemos que a revisão ao CPTA de 2002, que introduziu as principais inovações quanto à legitimidade passiva, apresenta falhas quanto à técnica legislativa utilizada nos preceitos que foram mencionados. Acompanhamos assim o entendimento de Mário Aroso de Almeida ao afirmar que o conceito foi pouco densificado, daí que recorramos ao elemento sistemático por forma a concretizá-lo.

Os demais preceitos referentes aos contra-interessados visam, de facto, trata-los como partes processuais, e não como meros terceiros intervenientes no processo. Se assim não fosse, não veríamos qualquer intenção normativa em exigir que também os contra-interessados fossem identificados em sede de petição inicial, ou demandados, a par das partes em juízo: “na petição inicial, deduzida por forma articulada, deve o autor identificar as partes, incluindo eventuais contra-interessados, indicando os seus nomes, domicílios ou sedes e, sempre que possível, números de identificação civil, de identificação fiscal ou de pessoa coletiva, profissões e locais de trabalho, sendo a indicação desta informação obrigatória quando referente ao autor” (art. 78.º/2, al. b)). Também este preceito parece evidenciar a posição de semelhança (ou será igualdade?) entre contra-interessados e as partes.

Ademais, não nos faria sentido que o CPTA determinasse a recusa de recebimento do articulado pela secretaria no caso de falta de identificação dos contra-interessados, se estes fossem terceiros da ação. Dever-se-á então seguir o regime disposto pelo art. 87.º, que implica convidar as partes ao suprimento de exceções dilatórias e/ou ao aperfeiçoamento dos articulados, sendo que se tal não ocorrer e a petição inicial continuar deficitária nesse sentido, se determinam as consequências já referidas (art. 80.º n.º 1, alíneas b) e c)). Do mesmo modo, destaca-se o art. 78.º-A n.º 1, quanto à necessidade de o autor requerer à Administração elementos de identificação dos contra-interessados, quando por ele não sejam conhecidos, e ainda o art. 115.º que tem o mesmo sentido, mas que é relativo aos procedimentos cautelares.

Não se compreende o receio quanto ao reconhecimento da figura enquanto parte do processo, dado que este se manterá delimitado/definido pela posição da Administração, ou seja, a saber se esta agiu, ou não, legalmente, e não pelas posições subjetivas dos contra-interessados. Ainda assim, não é por esse motivo que há lugar à desconsideração dos contra-interessados aos quais se impõe a demanda. É precisamente por estar prevista legalmente a sua participação na ação (como se já tentou clarificar), devido à possibilidade de lesão/benefício aos seus interesses, que a estes sujeitos deve ser atribuída legitimidade ativa e passiva no âmbito do Contencioso Administrativo.

Far-nos-á sentido que seja efetuado um juízo de previsão que determine se o sujeito é, ou não, prejudicado pelo ato praticado e, concluindo-se por essa lesão, que se identifiquem os danos caso este não fosse chamado ao processo. Aquilo que dita o art. 57.º a título primário, é que são contra-interessados aqueles diretamente prejudicados pela declaração de nulidade ou anulação de um ato. Em segundo lugar, são também contra-interessados aqueles cujo prejuízo não resulta diretamente dessa declaração de nulidade ou anulação, mas que têm, mesmo assim, um legítimo interesse na conservação do ato. E, importa sublinhar que se assim não for, a sua esfera jurídica será afetada prejudicialmente. Resulta claro para nós deste último aspeto, que o conceito está conexo com o prejuízo que adviria para todos aqueles que estiveram envolvidos na relação material controvertida, mas que não foram chamados a juízo como parte – parte deste malefício a necessidade de demanda, e não do interesse do sujeito enquanto parte processual na ação, o que nos parece facilitar em muito a compreensão desta teorização.  

Noutro sentido não parecem depor os artigos 10.º n.º 1, 57.º e 68.º n.º 2, que os colocam em juízo em litisconsórcio necessário passivo com a Administração Pública, acarretando com isso todas as suas consequências. A intervenção de todos os sujeitos no processo permitirá alcançar a justa composição de litígio e a eficácia do caso julgado.

Resumindo, ainda mais preponderantes neste seguimento, nos parecem as motivações de assegurar o cumprimento do princípio da tutela jurisdicional efetiva quanto a estes sujeitos, direito esse constitucionalmente garantido, bem como as preocupações quanto ao cumprimento dos princípios da igualdade e do contraditório, pois as decisões da Administração têm repercussões nas esferas jurídicas destes mesmos indivíduos, que têm direito à sua defesa. Outro entendimento inquina-nos a acreditar num desvirtuo do Estado de Direito, que efetiva a segurança de paz pública e garante o efeito útil da sentença.

5. Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de. “Manual de Processo Administrativo”, 8ª edição, Almedina, 2024

ANDRADE, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa: lições”, 19ª edição, Almedina, 2021

GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago dos Santos. “Comentários à revisão do ETAF e do CPTA”, 2ª edição, AAFDL, 2016

MARQUES, Francisco Paes. “O estatuto pessoal dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo”, 2017

OTERO, Paulo. “Os contra interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação do Universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal” in. Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares

SILVA, Vasco Pereira da. “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009

 

 

 

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[1] O artigo estatui que cada ação deverá ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando seja o caso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor – a última parte atinente aos contra-interessados.

[2] O primeiro destaca a participação dos contra-interessados em ações de impugnação, ao passo que o segundo releva quanto às ações de condenação à prática de ato administrativo devido, sendo que em ambos se prevê a obrigatoriedade de demanda de contra-interessados.

[3] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, atualiz., Coimbra, 2009, p. 370.

[4] Há que ter em conta que não há um esgotamento da legitimidade ativa neste preceito: têm-se normas especiais, tais como os arts. 55.º, 57.º, 68.º, entre outros.

[5] Aqui, a doutrina entende que 1) se atribui legitimidade passiva aos contra-interessados (não exclusivamente) e que 2) estes deverão formar um litisconsórcio necessário passivo com a Administração (é também este o entendimento de Francisco Paes Marques).

[6] Francisco Paes Marques, O estatuto pessoal dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo in. Justiça Administrativa, 2017, pp. 28 a 44.

[7] Que decorre da circunstância de a lei ou do contrato exigirem a intervenção de vários interessados ou quando, pela natureza da matéria controvertida, seja forçosa a intervenção de litisconsortes com vista à produção do efeito útil da decisão (art.33.º CPC).

[8] Paulo Otero, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação do Universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in. Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares, coord. Aníbal Almeida, Coimbra, pp. 1073 a 1102.

[9] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 8ª edição, Coimbra, 2024, pp. 252 a 262.

[10] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição atualiz., Coimbra, 2009, pp. 368 a 376.

[11] Artigo 20.º CRP – “A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”

[12] Que resulta do já conhecido art.20.º CRP e do art.268.º n.º 4 CRP: “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”.

[13] Nos termos dos arts. 82.º e 83.º CPTA.

[14] Francisco Paes Marques, O estatuto pessoal dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo in. Justiça Administrativa, 2017, pp. 28 a 44.

[15] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa: lições, 19ª edição, Coimbra, 2021, pp. 290 a 297.