A Ponderação de interesses e a Suspensão da Eficácia do Ato Administrativo

 A Ponderação de interesses e a Suspensão da Eficácia do Ato Administrativo

Rafaela Marisa Fernandes Neves, n.º 67792 | FDUL | Contencioso Administrativo e Tributário | 4.º ano, TA, sub. 7 | 2025-2026

Índice

I. Introdução: A crise do Tempo e a Necessidade de Tutela Efetiva 

II. Os pressupostos cautelares e a exigência da Prova 

III. A ponderação de interesses – art. 120.º n.º 2 CPTA 

IV. O desequilíbrio estrutural da Tutela: regime da execução do art. 128.º CPTA

V. Mecanismos de Controlo e mitigação do conflito 

VI. Conclusão

VII. Referências Bibliográficas 

I. Introdução: A crise do Tempo e a Necessidade de Tutela Efetiva

    A justiça Administrativa é, por natureza, palco de um conflito estrutural entre o Princípio da Autotutela Declarativa e Executiva na Administração Pública e o Direito Fundamental à Tutela Jurisdicional Efetiva do particular, conforme previsto nos art. 20.º e art. 268.º n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP. O Ato administrativo, por regra, é sancionado apenas como anulável, nos termos do art. 163.º n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), mantendo a sua eficácia (artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA), o que face à morosidade crónica dos processos principais, conduzia frequentemente ao facto consumado.

    Conforme notado por Isabel Fonseca(1), esta situação configurava a “crónica de uma batalha” na qual o juiz administrativo dificilmente “chegava a tempo”. A insuficiência deste quadro legal anterior à reforma de 2002/2003 era evidente, pois o regime da suspensão de eficácia da extinta LPTA era restritivo e exigia um rigor formalista excessivo no apuramento do dano, que excluía, inclusive, o regime das providências antecipatórias. Perante esta falha, a jurisprudência viu-se forçada a recorrer, subsidiariamente, às providências cautelares não especificadas do Código de Processo Civil (CPC), solução reconhecida por Vieira de Andrade(2) como insuficiente.

    A reforma do CPTA veio corrigir este desequilíbrio, consagrando um modelo de tutela cautelar aberto, pleno e de numerus apertus, conforme o art. 112.º n.º 1 CPTA, no qual a suspensão de eficácia do ato administrativo (art. 112.º n.º 2 a) CPTA) se insere como uma providência conservatória típica. Este processo, de natureza instrumental, provisória e sumária, visa combater o dano marginal (periculum in mora), garantindo a utilidade da futura sentença.

    O foco central desta análise recairá, assim, sobre o art. 120.º n.º 2, do CPTA, que impõe o requisito negativo da suspensão da eficácia: a ponderação de interesses. Este mecanismo é o barómetro legal que o juiz utiliza para equilibrar, in casu, o interesse público na execução do ato versus o prejuízo do particular.

II. Os pressupostos cautelares e a exigência da Prova

    O processo cautelar de suspensão de eficácia é um dos meios mais comuns no contencioso administrativo (art. 112.º n.º 2 a) CPTA), e exige o preenchimento de três pressupostos cumulativos, sendo dois positivos e um negativo, plasmados no art. 120.º CPTA:

a) Periculum in mora

    O periculum in mora, ou perigo na demora (art. 120.º n.º 1 1.º parte CPTA) impõe ao requerente o ónus de demonstrar o risco de prejuízos de difícil ou impossível reparação, baseado num juízo de prognose que o tribunal deve fazer, antecipando as consequências da manutenção do ato.

    A jurisprudência tradicional da extinta LPTA era criticada pelo seu excesso de rigor formalista, frequentemente apurando o prejuízo com base em critérios economicistas e negando a suspensão, caso a indemnização fosse viável ou facilmente calculável. Esta prática, que desvaloriza o interesse do particular, foi combatida pela reforma de 2015, que procura valorizar o acesso à tutela efetiva – art. 268.º CRP –, valorizando a irreparabilidade dos danos não patrimoniais e dos prejuízos económicos que ameacem a subsistência do particular.

b) Fumus boni iuris

    O fumus boni iuris, ou aparência do bom direito, consagrado no art. 120.º n.º 1 2.º parte CPTA, pode ser explicado como a exigência de que o direito que o requerente procura ver procedente se afigure como provavelmente existente. Dada a natureza sumária da cognição cautelar, não se exige ao juiz um juízo de certeza, bastando um juízo de probabilidade. A exigência é ligeira de modo a favorecer a tutela dos interessados, conforme sublinha Vieira de Andrade(3).

III. A ponderação de interesses – art. 120.º n.º 2 CPTA

    O artigo 120.º n.º 2 CPTA apresenta-se como a cláusula de proporcionalidade que resolve o dilema entre a necessidade de suspender o ato para proteger o cidadão e a necessidade do Estado de prosseguir a sua atividade, isto é, no interesse privado na tutela e o interesse público na execução. Deste modo, a lei procura impor uma regra de prevalência rigorosa na medida em que a providência só pode ser negada se os prejuízos resultantes da sua adoção para o interesse público forem superiores aos prejuízos em que o requerente se encontra na iminência de sofrer com a execução do ato.

    É crucial notar que com a reforma de 2015, o legislador eliminou o termo “manifestamente superior”, que anteriormente qualificava a superioridade do interesse público. Contudo, conforme sublinham Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha(4), no seu comentário ao CPTA, esta remoção não isenta o juiz de exigir uma prevalência clara, ostensiva e robusta do interesse público para justificar a recusa da suspensão. Isto significa que a balança da ponderação não se contenta com a mera equivalência ou superioridade ténue do interesse público, uma vez que se o prejuízo do particular for superior ou equivalente ao prejuízo público, a suspensão é decretada, operando a inversão do ónus da prevalência.

    O grande desafio subjacente é, portanto, entender o que se qualifica como interesse público. A jurisprudência sob a égide da doutrina, estabeleceu a seguinte distinção:

    O interesse público genérico é o interesse inerente à execução de qualquer ato administrativo, sendo a jurisprudência unânime em considerar que este interesse não é suficiente para negar a suspensão, sob pena de tornar o art. 120.º CPTA um artigo inútil, de conteúdo vazio.

    O interesse público especial ou qualificado, por sua vez, remonta a interesses de ordem superior, como a saúde pública, a segurança ou o ambiente. Só este interesse, devidamente alegado e provado pela Administração, pode superar o grave prejuízo do particular.

    O ónus da prova dos prejuízos para o interesse público recai sobre a Administração, ou o contrainteressado, pelo que a Administração não pode limitar-se a invocar o interesse público, cabendo-lhe concretizá-lo e demonstrar os prejuízos reais consequentes da paralisação.

    Acresce ainda que segundo o art. 120.º n.º 5 CPTA, no caso de falta de contestação da autoridade requerida ou da falta de alegação de prejuízo para o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, apenas valendo esta exceção quando a lesão do interesse público seja manifesta ou ostensiva. Deste modo, este preceito estabelece uma presunção de não lesão a favor do requerente, colocando efetivamente o peso da prova e da justificação sobre a Administração para afastar a providência cautelar.

    Como exemplos de prevalência do interesse público, e, portanto, da suspensão negada, existem os casos de urbanismo, em que a jurisprudência é rigorosa, recusando a suspensão de ordens de demolição ou embargo de obras ilegais, visto que o dano para a ordem do território é tipicamente considerado superior ao prejuízo financeiro do particular. O mesmo ocorre em casos de concursos públicos para serviços essenciais, como a saúde e segurança, onde o interesse da população na rápida ocupação dos postos prevalece.

    Invertendo a situação, a prevalência do interesse do particular, e, portanto, da concessão da suspensão, verifica-se quando o prejuízo do particular ameaça a sua subsistência (por exemplo nos casos de risco de insolvência / falência) ou o seu acesso a um direito fundamental, e o interesse público em causa é apenas genérico ou facilmente reversível.

IV. O desequilíbrio estrutural da Tutela: regime da execução do art. 128.º CPTA

    O esforço de concretização da tutela efetiva, materializado na ponderação de interesses do art. 120.º n.º 2 CPTA, enfrenta uma ameaça estrutural no regime da execução do ato administrativo. A providência cautelar de suspensão de eficácia, embora concebida para paralisar a atuação administrativa, vê a sua eficácia mitigada pelo mecanismo da Resolução Fundamentada, consagrado no art. 128.º CPTA.

    O regime do artigo 128.º n.º 1 CPTA, estabelece que, após a citação, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem iniciar ou prosseguir com a execução do ato. Este efeito opera por força da lei (ope legis), de forma automática e imediata, constituindo uma garantia inicial para o particular contra o risco de consumação do ato. Esta providência visa atos de conteúdo positivo ou ambivalente, sendo ainda admissível o pedido de suspensão de atos nulos, uma vez que estes podem gerar uma aparência de efeitos jurídicos – atos inexistentes.

    O mecanismo subdivide-se em três momentos: em primeiro lugar, após a citação, opera a proibição de executar o ato administrativo (ope legis); num segundo momento, a entidade pode levantar essa proibição através da emissão de uma resolução fundamentada que reconheça o grave prejuízo para o interesse público, em caso de diferimento da execução; e em terceiro lugar, o requerente da providência pode pedir ao tribunal que penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, nos termos do n.º 4 do art. 128.º CPTA.

    O legislador, ao utilizar a expressão “após a citação” no art. 128.º n.º 1 CPTA, veio resolver uma dúvida que se debatia em torno do momento em que a Administração era notificada. De facto, no anteprojeto elaborado pela comissão de revisão do CPTA, propôs-se que o ponto de referência fosse tido como o momento da citação, clarificando o momento anterior, que era o “recebimento do duplicado do requerimento”.

    A resolução fundamentada não opera como fundamentação a posteriori dos atos de execução ou como levantamento retroativo da proibição de execução, sendo, contudo, pressuposto da prática desses atos; caso contrário, os atos de execução serão tidos como indevidos, conforme o previsto no n.º 3 do art. 128.º CPTA.

    Cabe, ainda, referenciar os conteúdos dos atos que podem ou não estar abrangidos pelo conteúdo da providência. Esta providência permite impedir a execução dos atos administrativos de conteúdo positivo, ou seja, os atos suscetíveis de lesarem a esfera jurídica dos destinatários do ato ou os de conteúdo ambivalente. No que respeita aos atos de conteúdo negativo, a jurisprudência tem recusado a sua suspensão face à insuscetibilidade de produzir alterações na esfera jurídica dos seus destinatários, embora possa fazer sentido admitir a suspensão nos casos em que esteja em causa atos aparentemente negativos.

    Além disso, coloca-se a questão de saber em que termos opera a proibição da execução do ato pela Administração e o respetivo levantamento, caso haja lugar à resolução fundamentada. Tal como a proibição de executar o ato acarreta um efeito ope legis, também o levantamento dessa mesma proibição (através da resolução fundamentada) se produz extrajudicialmente.

    O problema reside na exceção: a Administração pode levantar esta suspensão automática extrajudicialmente, emitindo, no prazo de 15 dias, uma resolução fundamentada, na pendência do processo cautelar, que reconheça a grave lesão para o interesse público, tal como consta do art. 128.º n.º 1 CPTA.

    O carácter unilateral e a ausência de sindicância imediata esvaziam o potencial garantistico da suspensão. A exigência de fundamentação dos atos administrativos tem assento constitucional, nos termos do art. 268.º CRP, bem como nos artigos 152.º e 153.º CPA, sendo a sua dispensa de carácter verdadeiramente excecional, pelo que não basta que a administração invoque que a execução do ato é necessária ao interesse público.

    Cabe, contudo, apurar quem é o responsável por determinar o conteúdo útil de interesse público. Ora, tal como em Direito Administrativo, os tribunais estão apenas vinculados ao cumprimento da lei, em consequência do princípio da legalidade, não sendo da sua competência a fiscalização do mérito da resolução. Não sendo o tribunal o competente, será a Administração, através da exposição de argumentos, a demonstrar a razão pela qual a manutenção da execução do ato se revela importante para o interesse público – o instrumento a ser utilizado pelo tribunal assentará apenas na garantia da conformidade da resolução ao princípio da proporcionalidade, segundo o art. 7.º CPA, cujo n.º 2 determina que as decisões da Administração que colidem com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar, o que significa que o tribunal pode e deve indeferir a resolução, caso se apresente manifestamente vaga.

    Após apresentação da resolução na pendência do processo cautelar, o levantamento da suspensão da eficácia do ato dá-se de forma automática.

    Deste modo, segundo o disposto no art. 128.º n.º 1 a 6 CPTA, a resolução fundamentada constitui uma pronúncia administrativa cuja legalidade cumpre ser exclusivamente sindicada através do competente incidente previsto no art. 128.º n.º 4 a 6 do CPTA. É necessário aguardar que a autoridade administrativa pratique algum ato ao abrigo dessa declaração – art. 128.º n.º 4 CPTA –, pelo que o único controlo efetivo da Resolução Fundamentada é realizado à posteriori, através do incidente da declaração de ineficácia dos atos de execução indevida “(…) a resolução fundamentada só pode ser escrutinada ou perscrutada pelo tribunal pela via do incidente da declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, a suscitar pelo Requerente, no caso, o Recorrido, só neste pressuposto cabendo ao tribunal aferir da procedência ou improcedência das razões em que aquela se fundamenta.”.(5)

    A prova mais forte do desequilíbrio reside no contraste com o art. 103.º-A CPTA, no regime do contencioso pré-contratual. Neste regime, o levantamento do efeito suspensivo automático é obrigatoriamente sujeito a um contraditório judicial e depende de uma ponderação vinculativa do juiz. O facto de o legislador ter mantido o carácter unilateral do art. 128.º CPTA, demonstra uma opção pela persistência da autotutela executiva, em detrimento da tutela jurisdicional efetiva.

    Esta solução é severamente criticada. Tiago Amorim(6) estabelece que, relativamente à configuração do art. 128.º CPTA, «esta especificidade poderia revestir séria utilidade e importância, porque a suspensão prática dos efeitos do ato ou da norma representaria uma forte garantia dos direitos dos particulares face à intrusão da Administração Pública na esfera dos seus direitos ou interesses legítimos». Contudo, a norma perde força e sentido devido à possibilidade que é atribuída à Administração de emitir extrajudicialmente uma resolução fundamentada, nos termos da qual reconheça que a pretensão do particular relativamente ao bloqueio ou suspensão dos seus atos não pode obter provimento por razões de interesse público. Freitas do Amaral(7) compara ainda esta solução a “uma nova modalidade do privilégio da execução prévia, gravosa para os particulares e desprestigiante para os tribunais”.

    Esta decisão, por sua vez, acaba por desamparar o particular e a possibilidade de o mesmo ver salvaguardados os seus direitos e interesses legalmente protegidos em contrapartida da oportunidade que a Administração tem de, unilateralmente, por via de uma resolução, afastar a suspensão que decorre da providência e prosseguir com a execução dos seus atos, atribuindo à norma um conteúdo vazio. Tiago Amorim refere, ainda, que há uma tendência de abuso destas resoluções, enquanto, no mesmo sentido, Mário Aroso de Almeida(8) refere que a introdução do prazo de 15 dias para o exercício por parte da autoridade, de emitir a resolução, produziu o efeito nefaste de proliferação de resolução, uma vez que a não existência de prazo, levaria a Administração a emitir mais tarde ou não chegar mesmo a emitir. Esta conduta parece revelar que estamos perante o ressurgimento de uma administração agressiva e tendencialmente autoritária que se concentra na prossecução dos seus atos, em detrimento da garantia e proteção dos interesses dos particulares.

    Em contrapartida, segundo Rui Guerra da Fonseca(9), seria preferível manter o regime segundo o qual o requerimento de suspensão do ato administrativo produz efeitos automáticos, sem intervenção judicial, como garantia para o requerente, e eliminar a figura da resolução fundamentada por parte da entidade para obstar ao efeito suspensivo. Para tal, solicitaria mediante a apresentação de um requerimento ao tribunal, pelo que a decisão final seria do juiz, através de uma ponderação de interesses públicos e privados.

    Para Mário Aroso de Almeida(10) uma solução que coadunaria com a evolução do processo administrativo, seria a de submeter a resolução fundamentada, com um dever de comunicação ao tribunal ao escrutínio do juiz cautelar.

V. Mecanismos de Controlo e mitigação do conflito

    Mesmo se verificando a superioridade do interesse público, o juiz não deve simplesmente negar a providência. Segundo o art. 120.º n.º 3 CPTA existe um dever de menor oneração, ou seja, o dever de procurar por uma solução intermédia, que se pode concretizar na adoção de uma providência menos gravosa para o interesse público, ou na sujeição da suspensão à prestação de uma caução pelo requerente, que visa garantir a reparação dos eventuais danos que a Administração venha a sofrer devido à suspensão. (Acórdão do TCA Norte, de 23 de março de 2023).

VI. Conclusão

    A tutela cautelar, centrada na Ponderação de interesses do art. 120.º n.º 2 CPTA é o grande instrumento de proporcionalidade da justiça administrativa. A sua ratio reside na gestão da inevitabilidade do tempo e do risco de facto consumado. A ponderação de interesses representa um avanço significativo face ao rigor formalista da legislação anterior, forçando a Administração a provar a qualificação e a superioridade do seu interesse, e não apenas a invocá-lo.

    No entanto, as fragilidades do art. 128.º CPTA demonstram que a batalha pela tutela efetiva e temporalmente justa ainda não está ganha. A possibilidade de a Administração levantar unilateralmente a suspensão, sem contraditório prévio judicial, mantém a tensão entre a supremacia da Administração e o direito fundamental do particular a uma justiça que chegue a tempo de ser útil. O juiz administrativo é, em última instância, o garante do controlo da executividade, e a ponderação do art. 120.º n.º 2 CPTA é a sua principal ferramenta para concretizar a tutela jurisdicional efetiva.

1 FONSECA, Isabel, "A tutela cautelar como garante do direito ao processo efetivo e temporalmente justo: crónica de uma batalha", in Justiça Administrativa, Estudos em Homenagem ao Doutor Vieira de Andrade, Vol. III.«, p. 251 a 259

2 ANDRADE, José Carlos Vieira de A Justiça Administrativa (Lições). 15.º Edição, Almedina, 2021. P. 313 a 342

3 ANDRADE, José Carlos Vieira de, op. cit.

4 ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 5.º Edição, Almedina, 2021. Análise do art. 120.º

5 Ac. do TCAN, de 05/12/2014, proc. 01183/14.8BELSB

6 TIAGO AMORIM, A tutela cautelar, in Comentários à legislação processual administrativa, 5.ª ed., Lisboa: 2020, p. 711.

7 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4.ª Edição, Almedina, 2018, reimp. 2025. P. 419 a 422

8 FONSECA, RUI GUERRA, A suspensão da eficácia de atos administrativos no projeto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos, Revista Eletrónica de Direito Público, Vol. 1, n.º 2, junho 2014, p. 313 e 314

9 FONSECA, RUI GUERRA, op. Cit.

10 ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, p. 451

VII. Referências Bibliográficas

ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes – Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 5.º Edição, Almedina, 2021;

ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo. 9.º Edição, Almedina 2025, p. 451;

ANDRADE, José Carlos Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições), 15.º Edição, Almedina, 2021;

AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4.ª Edição, Almedina, 2018, reimp. 2025;

FONSECA, Isabel – "A tutela cautelar como garante do direito ao processo efetivo e temporalmente justo: crónica de uma batalha", in Justiça Administrativa, Estudos em Homenagem ao Doutor Vieira de Andrade, Vol. III;

FONSECA, Isabel – Provimento Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, 2005;

AMORIM, Tiago – A tutela cautelar, in Comentários à legislação processual administrativa, 5.ª ed., Lisboa: 2020, p. 711;

FONSECA, Rui Guerra da – A suspensão da eficácia de atos administrativos no projeto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos, Revista Eletrónica de Direito Público, Vol. 1, n.º 2, junho 2014, p. 313 e 314;

FONSECA, ISABEL CELESTE M., Introdução ao estudo sistemático da tutela cautelar no processo administrativo – A propósito da urgência na realização da justiça, 1999, p. 101;

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte), de 23 de março de 2023, processo n.º 00138/23.4BEPNF;

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte), de 05 de dezembro de 2014, processo n.º 01183/14.8BELSB;