A legitimidade passiva da Administração Pública estrangeira na jurisdição administrativa portuguesa | David R. M. Pereira (no 67630)

 A legitimidade passiva da Administração Pública estrangeira na jurisdição administrativa portuguesa

David R. M. Pereira (no 67630)

FDUL | Unidade Curricular: Contencioso Administrativo e Tributário | 4o ano, TA, sub. 7 | 2025-2026

A integração dos Estados membros na comunidade europeia, pela própria natureza do que pretende ser a União Europeia, manifesta-se irredutível a uma pura relação jurídica entre Estados como sujeitos tout court de direito internacional público. A integração é também jurídico-administrativa, pelo que a conjetura de estreitamento crescente das relações inter-estaduais e também inter-regionais, manifesta-se em muito num aprofundamento da cooperação administrativa, técnica e económica entre entidades da administração pública dos diferentes Estados. No caso português são variados os acordos / contratos de cooperação administrativa com entidades públicas do Estado vizinho, seja ao nível ferroviário, com a ADIF S.A. (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias), para a gestão das interligações nas linhas férreas; com a Red Eléctrica de España S.A. para a cooperação técnica e de segurança ao nível da operação do sistema de rede elétrica; entre outros, ao nível dessa que é a responsabilidade e competência administrativa dos Estados, ainda no âmbito, por exemplo, das telecomunicações, portos marítimos, gestão hidrográfica e gestão de infraestruturas públicas. Mesmo desconsiderando o fenómeno de integração na União Europeia, em tudo seria e foi comum o estabelecimento de acordos e contratos de cooperação entre sujeitos de direito público, ou sujeitos no exercício de poderes públicos, para a prossecução das suas atribuições de serviço público. Assim, não será despiciendo afirmar que a administração pública portuguesa e, consequentemente, os portugueses dependem, no próprio território nacional, do cumprimento de deveres por parte de administrações públicas estrangeiras. Quanto à natureza desses deveres, interessa-nos, para o âmbito do nosso trabalho, não as obrigações resultantes de relações jurídicas estabelecidas no âmbito da jurisdição civil do direito privado, mas sim a atuação das entidades estrangeiras no exercício de prerrogativas de poderes públicos no âmbito de atos e deveres administrativos transnacionais, isto é, com consequências sobre a administração pública portuguesa e os cidadãos portugueses; seja por deveres de controlo,

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gestão de infraestruturas, regulação, atribuição de licenças, seja por motivo da celebração de uma concessão, enfim, qualquer ato em que, no âmbito de contratos / acordos administrativos, uma entidade estrangeira pública ou no exercício de poderes públicos atue com prerrogativas de direito público nos termos do contrato / acordo transnacional celebrado com Portugal. Isto, para assim nos perguntarmos se, constituindo-se litígios na esfera desses contratos administrativos e atuação administrativa transnacional, essas entidades estrangeiras podem ser sujeitos passivos na jurisdição administrativa portuguesa. Para a colocação desta questão desconsideramos, é claro, os eventuais termos de escolha de jurisdição ou convenção arbitral neutra que legalmente possam ser estatuídos no âmbito destes contratos administrativos transnacionais.

Da delimitação que acima fizemos, resulta que apenas remetemos a nossa questão para a resolução judicial de litígios emergentes da atuação das entidades estrangeiras no exercício do chamado ius gestionis, e não do ius imperii; pois, para este último tipo de atuação, foi sempre consensual o benefício da imunidade de jurisdição, não podendo sem abdicação dessa imunidade, a entidade estrangeira ser julgada pelos tribunais de um ordenamento jurídico estrangeiro.1 E, no exercício do ius gestionis, remetemo-nos apenas, como dito, à atuação dessas entidades no exercício de prerrogativas de direito público; sendo que serão competentes os tribunais da jurisdição de direito privado para a resolução de litígios resultantes de situações jurídicas em que as entidades públicas atuem como meros privados, em exercício do direito privado.

O que se pretende então saber é se os tribunais administrativos portugueses são competentes para exercer uma tutela jurisdicional efetiva sobre o cumprimento desses atos de ius gestionis exercícios por entidades estrangeiras, ao abrigo de acordos administrativos transnacionais; se os particulares ou mesmo a administração pública portuguesa, quando lesados em território português por qualquer espécie de atuação administrativa (cooperação técnica, prestação de serviços de monopólio funcional do Estado, serviços concessionados, regulação, etc.) por parte dessas entidades estrangeiras poderão colocar ação nos TAF.

Ora, o que resulta da teoria restritiva da imunidade é que, - estando em causa não atos no exercício de ius imperii, mas esses referidos atos de natureza jurídico- administrativa de ius gestionis, - nos litígios recorrentes destes últimos, as referidas

1 “A orientação actual, tida em conta a evolução registada em diplomas internacionais mais recentes, ainda que não vinculativos para o Estado Português, é no sentido de restringir a imunidade aos acta jure imperii” STJ, 2013 Processo 137/06.2TVLSB.L1.S1

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entidades estrangeiras não gozam de imunidade jurisdicional, podendo ser julgadas por outro Estado. É assim necessária fazer uma análise funcional da natureza dos atos praticados pela entidade estrangeira, para aferir se estes cabem dentro do exercício do ius gestionis com natureza jurídico-administrativa e não privada e, cabendo, escaparem à imunidade jurisdicional, que deve apenas abarcar os atos administrativos executados com ius imperii.2 Sendo que, à partida, a entidade publica estrangeira, a não ser que autorizada ou em situações de conflito, nem poderá praticar atos de ius imperii em território estrangeiro; pelo que, o que nos interessa é a averiguação da tutela jurisdicional, por meio dos TAF, dos direitos da administração pública portuguesa e dos particulares decorrentes da responsabilidade jurídico-administrativa que entidades estrangeiras têm para com estes.

Pelo exposto conclui-se que a averiguação da natureza funcional dos atos em causa e a consequente sujeição ou não sujeição a imunidade jurisdicional é uma questão prévia à averiguação da legitimidade passiva. Ora, como referido, por princípio, os atos de ius gestionis não estão sujeitos a imunidade3, o que resulta expressamente do art. 4 da Convenção Europeia sobre a Imunidade dos Estados (Convenção de Basileia):

1. Sem prejuízo do disposto no Artigo 5.o, um Estado Contratante não pode invocar imunidade de jurisdição perante os tribunais de outro Estado Contratante quando o processo diga respeito a uma obrigação do Estado que, por força de um contrato, deva ser cumprida no território do Estado do foro.

2. O n.o 1 não é aplicável:
   a) no caso de um contrato celebrado entre Estados;
   b) se as partes no contrato tiverem acordado de outro modo por escrito;
   c) se o Estado for parte num contrato celebrado no seu território e a obrigação do Estado for regida pelo seu direito administrativo.”4

Assim, se nos termos do no 1 não estão sujeitas a imunidade as obrigações do Estado contratante que devam ser cumpridas no território do Estado do foro, a serem essas obrigações prestadas por entidades da administração pública estrangeira, no exercício de

2 “Sobre o assunto, Eduardo Correia Baptista, obra citada, p. 144 e ss. Segundo Francisco Ferreira de Almeida, obra citada, p. 402, a doutrina e a jurisprudência (e certos diplomas específicos) têm vindo a adoptar como critério dominante o da natureza (material) do acto, ou seja, da relação jurídica controvertida.” STJ, 2013 Processo 137/06.2TVLSB.L1.S1

3 “A transição da doutrina absoluta da imunidade para a doutrina restritiva reflete, por um lado, a consciência sobre a injustiça de os Estados invocarem a imunidade ao exercer atos jure gestionis e, por outro lado, a preocupação acerca da proteção de direitos e interesses de indivíduos face aos Estados.” SHIYUE, L., “A Imunidade Jurisdicional dos Estados: Reflexões sobre as Questões Relevantes”, Dissertação de Mestrado, FDUL, 2021, pp. 63-64.

4 European Convention on State Immunity Basle, 16.V.1972 https://rm.coe.int/16800730b1

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poderes públicos em ius gestionis, deverão ser os tribunais administrativos do foro a julgar os litígios decorrentes dessas obrigações. À partida, nestes casos, não parece resultar qualquer motivo de lógica jurídica que justificasse a jurisdição portuguesa a tratar de modo diferente as entidades administrativas estrangeiras, submetendo-as aos tribunais civis, quando o que está em causa são obrigações atribuídas à entidade estrangeira em função do seu monopólio funcional e jurídico sobre uma determinada competência / prestação.

Quanto às exceções elencadas no no 2, não é relevante para o nosso âmbito a alínea a), sendo que os contratos celebrados entre Estados são celebrados pelos Estados tout court, como de início referimos, na qualidade de sujeitos de direito internacional público e atuando também por instrumentos de direito internacional público. Já o âmbito dos litígios para os quais pretendemos aferir a competência dos TAF são os resultantes da autonomia jurídica das entidades administrativas portuguesas e estrangeiras para celebrarem acordos e contratos administrativos entre si, não se tratando, portanto, de contratos celebrados pelo Estado como sujeito de direito internacional. Contudo, é importante notar que caso a atuação administrativa da entidade estrangeira resulte da execução direta de tratados internacionais entre Estados, celebrados nessa qualidade de sujeitos de direito internacional, a análise casuística poderá fazer remeter os litígios emergentes da atuação da entidade estrangeira, no âmbito desses tratados internacionais, para análise em face dos instrumentos de direito internacional público e para a prerrogativa de imunidade jurisdicional. Já se o tratado internacional servir apenas para enquadramento ou autorização da cooperação administrativa, não fará sentido conceder imunidade jurisdicional à atuação das entidades estrangeiras que, no âmbito da sua autonomia jurídica, estabelecerem obrigações para com a administração pública portuguesa e para com os particulares.

Já quanto à alínea c), temos dela a retirar para a nossa questão que os tribunais administrativos portugueses só terão competência para julgar o referido tipo litígios já delimitado, caso a obrigação do Estado estrangeiro, entenda-se a obrigação da entidade administrativa estrangeira, não seja regida pelo direito administrativo desse Estado.

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