A Legitimidade no Contencioso Administrativo e Tributário:Uma Reconstrução Constitucional, Doutrinária e Jurisprudencial da Tutela Efetiva

 A Legitimidade no Contencioso Administrativo e Tributário:Uma Reconstrução Constitucional, Doutrinária e Jurisprudencial da Tutela Efetiva

Disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário

Regência: Senhor Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Professor Assistente: Senhor Professor Pedro Santos Azevedo

Cátia Ferreira Vilela

Nº65988

Turma A Subturma 7

4º ano de Licenciatura em Direito

Ano Letivo 2025/2026

SINOPSE

A legitimidade processual no contencioso administrativo e tributário português constitui um dos elementos

centrais da garantia jurisdicional dos administrados perante a Administração Pública. O presente trabalho

analisa, numa perspetiva sistemática e aprofundada, a evolução dogmática da legitimidade desde a tradição

do contencioso de mera anulação até ao paradigma funcional introduzido pelo CPTA, considerando o

impacto da Constituição da República Portuguesa, da jurisprudência dos tribunais administrativos

superiores e das reflexões doutrinárias de autores como Freitas do Amaral, Aroso de Almeida, Vasco

Pereira da Silva, Sérvulo Correia e Vieira de Andrade. Estudam-se, com detalhe, as dimensões ativa e

passiva da legitimidade, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, a figura do interesse legalmente

protegido, o papel das associações e dos interesses difusos, e a especificidade da legitimidade tributária no

âmbito da LGT e do CPPT. O trabalho integra análise concluindo que a legitimidade é hoje uma categoria

constitucional, dinâmica e funcional, essencial para o Estado de direito administrativo.

INTRODUÇÃO

A legitimidade processual constitui, no quadro do contencioso administrativo e tributário português, uma

categoria fundamental que estrutura o acesso dos cidadãos aos tribunais e condiciona, de forma decisiva, a

possibilidade de fiscalização jurisdicional da Administração Pública. Na sua formulação clássica, inscrita

nos sistemas de cariz privatístico, a legitimidade era concebida como mero requisito técnico que delimitava

a posição das partes e assegurava a conformidade formal dos litígios aos modelos processuais tradicionais.

Todavia, na evolução do direito administrativo português, que foi marcada por importantes transformações

normativas, constitucionais e jurisprudenciais ,a legitimidade adquiriu uma densidade teórica muito

superior: tornou-se um instrumento de garantia dos direitos dos administrados, uma exigência derivada

diretamente da Constituição e um suporte estruturante da efetividade da tutela jurisdicional.

O ponto de partida é necessariamente constitucional. O artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa

consagra o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais, impondo ao Estado o dever de assegurar

uma tutela jurisdicional plena, efetiva e não meramente formal. No domínio das relações entre particulares

e Administração Pública, esta garantia é reforçada pelo artigo 268.º, n.º 4, que consagra expressamente o

direito de impugnar atos administrativos lesivos. Ambas as normas estabelecem um quadro principiológico

que condiciona a interpretação das normas processuais e impede soluções que restrinjam, sem fundamento

proporcional e constitucionalmente adequado, o acesso dos administrados ao contencioso.

A reforma profunda do contencioso administrativo, iniciada com a aprovação do CPTA em 2002 e

continuada com a revisão de 2015, traduziu este imperativo constitucional num novo paradigma de

legitimidade. Abandonou-se definitivamente o modelo fechado - centrado no direito subjetivo violado e na

rigidez do contencioso de anulação - para adotar uma conceção material, funcional e aberta, baseada na

ideia de interesse legalmente protegido. Como refere Mário Aroso de Almeida, “o interesse legalmente

protegido representa a superação da dicotomia artificial entre direito subjetivo e interesse legítimo,

aproximando a legitimidade processual da lógica constitucional da tutela efetiva”.

Vasco Pereira da Silva, por sua vez, sublinha que o contencioso administrativo português caminhou, desde

o início do século XXI, para um modelo de “administração aberta”, em que o processo judicial funciona

como mecanismo de participação cívica, democrática e jurídica na fiscalização da Administração. Nesta

perspetiva, a legitimidade não constitui um filtro de exclusão, mas um instrumento de maximização da

participação dos cidadãos e do controlo jurisdicional.

Freitas do Amaral, seguindo também esta linha renovatória, defende que a legitimidade deve ser entendida

segundo critérios materiais e não estritamente formalistas, sob pena de se inviabilizar a fiscalização da

legalidade, especialmente quando estão em causa interesses coletivos, difusos ou supraindividuais.

No domínio tributário, a LGT e o CPPT acolhem esta evolução, reconhecendo legitimidade não apenas ao

sujeito passivo, mas também a responsáveis subsidiários, sucessores e terceiros diretamente afetados – uma

posição reiteradamente confirmada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo( doravante

STA).O presente trabalho pretende analisar então, de forma aprofundada e sistemática , os fundamentos

constitucionais da legitimidade, a sua evolução histórica, o regime jurídico atualmente em vigor, e a

densificação dogmática e jurisprudencial que molda esta figura no contencioso administrativo e tributário

contemporâneo. O objetivo é demonstrar que a legitimidade não é, hoje, um mero pressuposto processual,

mas sim uma verdadeira categoria constitucional e garantística, essencial para a manutenção do Estado de

direito democrático.

A legitimidade no quadro constitucional

A legitimidade processual no contencioso administrativo encontra a sua matriz normativa e conceptual na

Constituição da República Portuguesa, que estabelece, no artigo 20.º, a garantia de acesso à justiça para

defesa de direitos e interesses legalmente protegidos. Esta cláusula constitucional, de amplitude

deliberadamente aberta, consagra um direito fundamental que vincula diretamente o legislador, o intérprete

e o aplicador do direito. Não se trata de uma garantia meramente formal: é uma garantia substantiva, que

exige que o processo seja efetivamente acessível e que os seus requisitos, incluindo a legitimidade, não

sejam interpretados de forma a frustrarem o propósito constitucional de assegurar tutela adequada e

suficiente aos cidadãos.

Como sublinha Vieira de Andrade, o artigo 20.º contém “o núcleo mais duro da tutela jurisdicional efetiva”,

sendo este núcleo inderrogável por restrições legais ou por interpretações formalistas. O legislador ordinário

não tem liberdade absoluta para definir a legitimidade, está limitado pelo dever de conformação

constitucionalmente vinculado, o qual exige que os critérios de admissibilidade da ação não se convertam

em filtros excessivamente restritivos.

A jurisprudência constitucional tem assumido este entendimento com clareza. No Acórdão n.º 268/2002, o

Tribunal Constitucional afirmou que “a interpretação da legitimidade deve evitar resultados que

comprometam a efetividade do direito de ação”, concluindo pela inconstitucionalidade de uma leitura que

restringia indevidamente esse acesso. Na mesma linha, o Acórdão n.º 509/2002 declarou que a exclusão de

legitimidade com base em requisitos estritamente formalistas, quando exista uma afetação jurídica

relevante, viola o direito fundamental de acesso à justiça.

O artigo 268.º, n.º 4, da CRP reforça este quadro ao estabelecer o direito dos administrados à tutela

jurisdicional contra atos administrativos lesivos. Esta norma , frequentemente designada como a “cláusula

de justiça administrativa”, obriga a que o conceito de lesão seja interpretado de modo amplo, e que o acesso

ao contencioso não dependa de uma posição de titularidade exclusiva de direitos subjetivos. Como refere

Freitas do Amaral, esta norma constitucional “rompe definitivamente com o velho paradigma restritivo” e

exige uma conceção funcional de legitimidade, adequada à complexidade do Estado Administrativo

contemporâneo.

A jurisprudência dos tribunais administrativos tem acolhido este entendimento: entre os exemplos mais

relevantes, destacam-se o Acórdão do STA de 18.05.2017 (Proc. 01584/16), que reconhece que a lesão

potencial pode bastar para afirmar legitimidade, desde que a afetação seja real e juridicamente relevante e

o Acórdão do TCA Sul de 10.10.2019 (Proc. 06924/16), que admite legitimidade de residentes afetados por

operação urbanística, mesmo sem prejuízo patrimonial direto.

Este caminho jurisprudencial demonstra que a legitimidade é hoje um instrumento de tutela e não um

obstáculo. Como referiu Vasco Pereira da Silva, “o processo administrativo não existe para excluir

cidadãos; existe para lhes garantir espaço de proteção e de cidadania”.

Em síntese, a legitimidade no contencioso administrativo português tem uma matriz constitucional robusta,

fundada na tutela jurisdicional efetiva e na necessidade de garantir que a atuação da Administração Pública

é controlada pelos tribunais sempre que haja uma afetação relevante de direitos ou interesses legalmente

protegidos. Esta evolução reflete a passagem de um modelo restritivo, formalista e fechado para um modelo

aberto, funcional e democrático, em conformidade com os princípios constitucionais do Estado de direito.

Evolução histórica e dogmática da legitimidade no direito administrativo

português

A evolução histórica do conceito de legitimidade no contencioso administrativo português é inseparável do

desenvolvimento da própria justiça administrativa. A legitimidade não surgiu como categoria fixa ou

intemporal; antes se foi construindo a partir de modelos exteriores (nomeadamente o francês e o alemão )

e, posteriormente, através da sedimentação doutrinal e jurisprudencial que acompanhou a transformação do

Estado Administrativo em Portugal. Numa primeira fase, marcada pela influência direta do contencioso

francês de mera anulação, prevaleceu uma visão estreitamente subjetiva, em que apenas o titular de um

direito subjetivo diretamente violado podia aceder aos tribunais administrativos. Este modelo restringiu

significativamente o acesso à justiça, tendo sido objeto de críticas crescentes ao longo da segunda metade

do século XX.

Antes da Constituição de 1976, o contencioso administrativo português caracterizava-se por uma limitação

estrutural: o reconhecimento da legitimidade estava concentrado exclusivamente no sujeito visado pelo ato

administrativo e na defesa do direito subjetivo. Mesmo após a entrada em vigor da Constituição de 1976, a

prática judicial demorou a absorver plenamente a dimensão constitucional da tutela jurisdicional efetiva. O

Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente, mantinha categorias privatísticas que constituíam

um entrave a uma evolução dogmática do contencioso administrativo. Como refere Sérvulo Correia, “o

sistema português permaneceu, durante demasiado tempo, preso a uma conceção gestada para relações

privadas, cuja transposição para o domínio administrativo nunca foi plenamente adequada”1

.

Esta rigidez dogmática manifestava-se especialmente em domínios como o urbanismo, o ambiente ou o

ordenamento do território. Os tribunais administrativos recusavam frequentemente a legitimidade de

vizinhos, associações ambientais ou titulares de interesses coletivos ou difusos. A jurisprudência exigia

uma relação direta e individualizada com o ato administrativo, afastando qualquer interesse coletivo ou de

natureza supraindividual, mesmo quando juridicamente tutelado. Como recorda Freitas do Amaral, os

tribunais mostravam “uma notória relutância em abandonar o modelo do direito subjetivo - um modelo que,

por muito tempo, impediu o acolhimento de interesses merecedores de proteção”2

.

O papel dos autores clássicos foi decisivo. Freitas do Amaral, enquanto um dos principais arquitetos do

direito administrativo contemporâneo, criticou repetidamente a insuficiência do conceito tradicional de

legitimidade e defendeu a necessidade de reconhecer a proteção de interesses legítimos, mesmo quando

não qualificados como direitos subjetivos em sentido técnico. Por seu turno, Marcelo Rebelo de Sousa

analisou o problema a partir do ponto de vista do Estado moderno, defendendo que o contencioso

administrativo não podia continuar alheio à “função expansiva” da Administração e à multiplicação de

interesses juridicamente reconhecidos3

.

Contudo, a viragem doutrinal mais significativa ocorreria apenas nos anos 1990, quando um novo conjunto

de autores -entre os quais se destacam Mário Aroso de Almeida, Carlos Cadilha e Vasco Pereira da Silva -

começou a defender um modelo mais aberto e material de legitimidade. Estes autores representaram uma

rutura paradigmática ao advogar a substituição da visão tradicional do contencioso de mera anulação por

um modelo de “administração aberta”, centrado na cidadania administrativa. A legitimidade deixava de ser

um mero requisito técnico e passava a constituir fronteira estruturante da participação democrática e da

fiscalização da Administração.

Este movimento reformista foi posteriormente acolhido pelo legislador. A aprovação do CPTA em 2002

constituiu um momento de inflexão que institucionalizou o entendimento doutrinal emergente. O artigo

55.º do CPTA abandonou definitivamente a linguagem do direito subjetivo e consagrou a fórmula

inovadora: legitimidade ativa pertence ao titular de “direitos ou interesses legalmente protegidos”, desde

que diretamente lesados. A inserção explícita da categoria de interesse legalmente protegido representou,

1 Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, p. 294.

2 Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. III, Almedina, 2006, p. 415.

3 Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Vol. III, Dom Quixote, 2008 p. 118.nas palavras de Mario Aroso de Almeida, “um ponto de não retorno - a passagem de um sistema defensivo

da Administração para um sistema garantístico dos administrados”4

.

A evolução do conceito de legitimidade não se limitou ao plano legislativo. A jurisprudência dos tribunais

administrativos superiores desempenhou papel determinante, especialmente na década de 2010. O STA

começou a reconhecer legitimidade em situações antes impensáveis, tal como vizinhos afetados por

operações urbanísticas, mesmo sem afetação patrimonial direta (Ac. STA de 14.03.2019, Proc. 01094/18);

Esta jurisprudência pós-CPTA é frequentemente designada como “jurisprudência da legitimidade

constitucional”, pois assenta diretamente na centralidade da tutela jurisdicional efetiva e na interpretação

conforme à Constituição.

A revisão do CPTA de 2015 reforçou ainda mais esta tendência, ao introduzir o artigo 7.º-A, consagrando

expressamente o princípio do processo cooperativo e permitindo a sanação da ilegitimidade, sempre que

possível. Esta inovação rompeu com a visão tradicional da ilegitimidade como vício insuprível, permitindo

ao tribunal convidar o autor a corrigir a posição processual ou a integrar corretamente o litígio.

Em síntese, a evolução histórica da legitimidade no contencioso administrativo português pode ser descrita

como uma passagem progressiva de um modelo subjetivo, privatístico e restritivo, para um modelo

constitucional, funcional e garantístico,culminado numa conceção dinâmica, orientada para a tutela máxima

dos administrados e dos interesses legalmente protegidos, individuais ou coletivos.

Desta evolução resulta um sistema processual coerente com as exigências do Estado de direito democrático,

em que a legitimidade se assume como instrumento essencial da justiça administrativa contemporânea.

A legitimidade ativa no CPTA: o interesse direto, pessoal e legalmente protegido

A legitimidade ativa no contencioso administrativo português encontra o seu regime principal no artigo 9º

e 55.º do CPTA, o qual consagra, de forma inovadora e constitucionalmente orientada, uma cláusula ampla

de legitimação ao referir que “têm legitimidade ativa os titulares de direitos ou interesses legalmente

protegidos, direta e pessoalmente lesados pelo ato administrativo”. A importância dogmática desta fórmula

dificilmente pode ser exagerada. Ela representa, como defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha,

a “ruptura definitiva com a lógica restritiva do contencioso de mera anulação” e a transição para um modelo

que acolhe plenamente a noção constitucional de tutela jurisdicional efetiva5

.

A estrutura tripartida da fórmula legal - direto, pessoal e legalmente protegido - exprime um equilíbrio

complexo entre a abertura e o rigor. Não se trata de legitimação universal, mas também não se trata de

legitimação restrita. É, antes, uma “legitimação expandida”, como a qualifica Vasco Pereira da Silva,

adequada ao Estado administrativo contemporâneo, em que a Administração afeta de forma multiforme e

difusa os cidadãos, através de atos, omissões, regulamentos, contratos e operações administrativas de

grande complexidade6

.

O interesse legalmente protegido: núcleo central da legitimidade

O conceito de “interesse legalmente protegido” constitui o núcleo da legitimidade ativa e tem sido

amplamente debatido na doutrina. Resulta claro que o legislador se afastou da clássica dicotomia entre

direitos subjetivos e interesses legítimos, característica do contencioso administrativo francês, adotando

uma categoria mais aberta e compatível com a Constituição. Para Freitas do Amaral, esta inovação

legislativa é a consagração, em sede processual, da evolução substantiva que já se verificava no direito

administrativo material, especialmente na proteção de interesses urbanísticos, ambientais e

procedimentais7

.

4 Mário Aroso de Almeida, “Grandes Linhas de Reforma do Contencioso Administrativo” Almedina,

2004.

5 Mário Aroso de Almeida / Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, p. 245.

6 Vasco Pereira da Silva,O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise-

…, 2.ª ed.

7 Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. III,Almedina, 2006 p. 418.A doutrina contemporânea tem procurado densificar este conceito. Vieira de Andrade sustenta que o

interesse legalmente protegido é uma posição jurídica que, “não sendo um direito subjetivo em sentido

estrito, é reconhecida pelo ordenamento como digna de tutela jurisdicional”, designadamente quando

decorre de normas administrativas materiais, de expectativas procedimentais, de garantias de participação

ou de posições qualificadas em processos urbanísticos8. Sérvulo Correia, por sua vez, enfatiza a dimensão

objetiva do interesse legalmente protegido, sublinhando que este pode resultar da defesa da legalidade

enquanto valor constitucionalmente protegido, sempre que exista conexão pessoal relevante com o ato

impugnado9

.

A jurisprudência tem acolhido uma visão ampla desta categoria. O STA tem reiterado que o interesse

legalmente protegido não é sinónimo de direito subjetivo. No Acórdão de 18.05.2017 (Proc. 01584/16), o

Tribunal afirmou que “o interesse legalmente protegido não exige titularidade de direito subjetivo, mas sim

a existência de uma relação jurídico-administrativa suficientemente relevante e reconhecível no

ordenamento”.

Assim, o conceito de interesse legalmente protegido deve ser interpretado como um espaço intermédio entre

o direito subjetivo e a mera expectativa fática, constituindo uma posição digna de proteção jurisdicional

sempre que o ordenamento reconheça a sua relevância.

O interesse direto e a relação de afetação

O critério da “diretidade” do interesse constitui o primeiro elemento delimitador da legitimidade. A

modernidade deste conceito reside no facto de não exigir uma afetação necessariamente patrimonial,

imediata ou individualizada. A jurisprudência do STA tem entendido “diretidade” como a existência de

uma relação de afetação suficientemente estreita entre o ato impugnado e a esfera jurídica do autor.

Isto significa que o interesse direto é compatível com aafetação meramente procedimental; ambiental;

urbanística; difusa, desde que juridicamente relevante e afetação por potencial ameaça séria, ainda não

consumada.

O STA, em Acórdão de 14.03.2019 (Proc. 01094/18), confirmou que o interesse direto não exige prejuízo

patrimonial, bastando a afetação objetiva e previsível da posição jurídica do autor - no caso, a perda de

luminosidade e vistas devido a um edifício vizinho, mesmo sem dano económico concreto demonstrado.

A doutrina acompanha esta linha. Para Aroso de Almeida, “o interesse direto não se confunde com a

afetação exclusiva ou imediata”, devendo ser interpretado em função da lógica da tutela jurisdicional

efetiva10

.

Este critério permite incluir na legitimidade sujeitos que, embora não sejam destinatários formais do ato

administrativo, são substancialmente afetados por ele.

O interesse pessoal: delimitação subjetiva e distinção face ao interesse difuso

O interesse pessoal constitui o segundo elemento da legitimidade ativa. Ele funciona como critério subjetivo

de delimitação, assegurando que o autor tem uma relação própria com a situação litigiosa. No entanto, esta

relação não tem de ser exclusiva, individualizada ou distinta de outros membros da coletividade.

O interesse é pessoal quando o autor é afetado em termos diferenciados da generalidade dos cidadãos;

insere-se numa categoria específica especialmente atingida; possui ligação relevante com o bem jurídico

protegido e quando tem uma relação procedimental qualificada com o processo.

Assim, o interesse pessoal pode ser simultaneamente partilhado por vários indivíduos ,por

exemplo, moradores de uma mesma zona urbana, utilizadores frequentes de um espaço público,

ou membros de determinada comunidade local.

8 Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 2017 p. 102.

9Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, p. 212.

10 Aroso de Almeida, ob. cit., p. 247.Freitas do Amaral observa que “o interesse pessoal não significa interesse exclusivo: significa antes uma

relação qualificada com o litígio”, que deve distinguir o autor da massa indiferenciada de cidadãos11

.

A jurisprudência tem aplicado este critério de forma flexível. O STA, no Acórdão de 21.03.2018

(01433/16), considerou que os residentes numa área afetada por um plano urbanístico têm interesse pessoal,

ainda que o prejuízo seja partilhado entre vários. O TCA Sul, em 10.10.2019 (06924/16), reconheceu

interesse pessoal a uma coletividade de vizinhos, entendendo que o facto de a afetação ser “coletiva” não a

desfaz como “pessoal”.

A lesão: o impacto jurídico-administrativo relevante

A lesão é o terceiro elemento. Ao contrário do modelo tradicional, a lesão não exige dano consumado,

tampouco prejuízo económico. A lesão relevante é a afetação da posição jurídica do autor, podendo consistir

na violação de uma norma procedimental; na restrição de um direito de participação; na afetação urbanística

de interesses individuais; na afetação ambiental relevante; na alteração de condições de uso do espaço

público.

A jurisprudência reiterou que basta que o ato administrativo “incida negativamente sobre uma esfera

jurídica pessoalmente relevante”.

Em síntese, o artigo 55.º do CPTA consagra uma conceção de legitimidade ativa que é constitucionalmente

orientada, funcional e material. Através da noção de interesse legalmente protegido, o legislador pretendeu

acolher a pluralidade de interesses afetados pela atividade administrativa, permitindo que o processo

administrativo seja um verdadeiro instrumento de tutela e não um entrave formal.

O ser direto e a pessoalidade do interesse não funcionam como filtros restritivos, mas como garantias de

conexão relevante entre o autor e o litígio. A jurisprudência superior tem aplicado estes critérios de forma

consistente, abrindo o contencioso administrativo a uma pluralidade significativa de situações e reforçando

o papel dos tribunais na defesa dos administrados.

Associações, interesses coletivos, interesses difusos e ação popular administrativa

A legitimidade ativa das associações, fundações e demais entidades que prosseguem interesses coletivos

ou difusos ocupa um lugar de particular relevo no contencioso administrativo contemporâneo, constituindo

uma das áreas onde a transformação dogmática promovida pelo CPTA se tornou mais visível. A razão desta

importância reside no facto de o Estado administrativo moderno intervir em domínios cujo impacto

ultrapassa frequentemente a esfera individual, afetando bens jurídicos de natureza coletiva — o ambiente,

o ordenamento do território, o urbanismo, o património cultural, a saúde pública, o consumo, a qualidade

de vida urbana e os serviços públicos essenciais. Nestes domínios, a defesa jurisdicional não pode depender

exclusivamente da iniciativa individual, sob pena de se tornar ineficaz. Daqui decorre a necessidade de

reconhecer legitimidade a entidades representativas.

A Constituição da República Portuguesa consagra esta dimensão no artigo 52.º, que reconhece aos cidadãos,

isolada ou coletivamente, o direito de ação popular para defesa de interesses designados como difusos. Esta

cláusula constitucional funciona como fundamento imediato para a legitimação das associações na defesa

de interesses supraindividuais. O legislador ordinário desenvolveu esta norma através da Lei de Ação

Popular (Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto), que regula, de forma transversal a todas as jurisdições, o exercício

da ação popular. No contencioso administrativo, o artigo 55.º, n.º 1 alínea c, do CPTA articula-se com este

regime ao reconhecer legitimidade às associações “cujos estatutos visem a defesa dos interesses que

pretendem tutelar”.

A doutrina é unânime em reconhecer que esta solução representa uma ampliação essencial da legitimidade.

Como refere Freitas do Amaral, o sistema jurídico português convergiu, com esta reforma, para os modelos

administrativos mais evoluídos, em que “a justiça administrativa é concebida como instrumento de

11 Freitas do Amaral, ob. cit., p. 420.salvaguarda não apenas dos direitos individuais, mas também de bens jurídicos coletivos e de valores

comunitários”12. Do mesmo modo, Vasco Pereira da Silva sustenta que o contencioso administrativo

moderno deve ser entendido como veículo de “participação democrática”, através da qual os cidadãos

atuam, individual ou coletivamente, na fiscalização da Administração13

.

A ação popular administrativa: fundamento constitucional e densificação

legal

A ação popular, no contencioso administrativo, é juridicamente sustentada por um triplo fundamento:

• Artigo 52.º da CRP, que garante a possibilidade de defesa jurisdicional de interesses difusos;

• Lei n.º 83/95,de 31 de agosto, que define o regime substantivo e procedimental da ação popular;

• Artigo 55.º do CPTA, que reconhece expressamente legitimidade às associações representativas.

A conjugação destes instrumentos cria um espaço processual amplo, permitindo que interesses que não

pertencem a um titular individual possam ainda assim ser protegidos jurisdicionalmente.

A ação popular administrativa pode incidir sobre atos administrativos; omissões administrativas;

regulamentos; operações materiais da Administração; omissões relativas à proteção de bens ambientais,

culturais e urbanísticos.

A natureza supraindividual do interesse não elimina a exigência de conexão relevante. Todavia, ao contrário

da legitimidade individual, as associações não necessitam de demonstrar lesão própria: basta que prossigam

estatutariamente o interesse que pretendem tutelar.

A legitimidade das associações: critérios doutrinais

i) O critério estatutário

O primeiro critério é o da conexão estatutária. As associações devem demonstrar que a sua

atividade estatutária visa a defesa do bem jurídico afetado. A jurisprudência tem sido clara ao

afirmar que não é necessário que os estatutos prevejam especificamente a tutela jurisdicional; basta

que indiquem a prossecução dos interesses que constituem objeto do litígio.

ii) O critério da representatividade

A representatividade não exige número mínimo de associados, nem especial relevância social. Em

linha com o artigo 52.º da CRP, “o povo é o principal fiscal da Administração”, pelo que qualquer

associação regularmente constituída pode exercer ação popular, desde que orientada

estatutariamente para a proteção do interesse em causa.

iii) A dispensa de prova de lesão individual

A legitimidade das associações não depende da demonstração de lesão individual dos seus

membros. A lesão refere-se ao interesse coletivo ou difuso, não à esfera jurídica pessoal de cada

associado.

Como observa Sérvulo Correia, “a associação é legitimada não por representar interesses

individuais, mas por incarnar, através da sua finalidade institucional, a defesa de valores

que o ordenamento jurídico reconhece e protege enquanto bens coletivos”14

.

12Freitas do Amaral, ob. cit, p. 431

13 Vasco Pereira da Silva, ob. cit, p. 211

14 Sérvulo Correia, ob. cit, p. 309.A jurisprudência administrativa sobre legitimidade das associações

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA) e dos Tribunais Centrais Administrativos tem

desempenhado papel fundamental na densificação desta categoria. Ora vejamos:

Em relação ao ambiente, o acórdão paradigmático nesta matéria é o Ac. STA de 13.07.2017 (Proc.

01433/16), que reconheceu legitimidade a uma associação ambiental para impugnar um ato de

licenciamento em Reserva Ecológica Nacional. O Tribunal concluiu que as associações não precisam de

provar lesão individual; a proteção do ambiente, enquanto bem constitucionalmente protegido (art. 66.º

CRP), basta para afirmar legitimidade; e que o interesse difuso é suficiente, desde que exista conexão

estatutária. Este acórdão é frequentemente citado como exemplo da abertura do contencioso administrativo

português à tutela ambiental.

No que respeita ao urbanismo e ordenamento do território a jurisprudência urbanística consolidou uma

linha semelhante: No TCA Sul, Ac. 10.10.2019 (Proc. 06924/16), foi reconhecida legitimidade a uma

associação de moradores para impugnar um projeto urbanístico em zona de proteção arquitetónica, mesmo

não sendo proprietários diretos dos imóveis circundantes.O Tribunal entendeu que o urbanismo é área de

interesse coletivo; a qualidade de vida urbana é bem protegido pelo art. 65.º da CRP e que as associações

de moradores têm legitimidade para defender o interesse urbanístico comum.

Referente ao património cultural, em casos envolvendo monumentos, conjuntos classificados ou zonas

de proteção, os tribunais também têm reconhecido legitimidade às associações culturais .O TCA Sul, Ac.

06.02.2018, admite a legitimidade de uma associação cultural que visa nos estatutos a proteção do

património histórico local.

Natureza dos interesses difusos e proteção jurisdicional

Os interesses difusos, pela sua natureza, pertencem à coletividade indeterminada de indivíduos. A tutela

judicial dos interesses difusos exige um mecanismo que concentre a legitimidade num sujeito apto a

representá-los. A solução portuguesa para a legitimidade das associações é vista como adequada pela

doutrina, embora não definitiva.

Para Vasco Pereira da Silva, a tutela dos interesses difusos funciona como “um dos eixos do contencioso

administrativo democrático”, possibilitando que a legalidade administrativa seja controlada para além da

esfera dos sujeitos diretamente visados15

.

Vieira de Andrade reforça que, nos setores em que a Administração atua como garante de bens públicos,

“a fiscalização jurisdicional deve estar acessível a sujeitos representativos da comunidade afetada”, sob

pena de se criar uma “zona de irresponsabilidade administrativa”16

.

A legitimidade das associações contribui, assim, não apenas para a defesa dos interesses em causa, mas

para o equilíbrio do próprio sistema de controlo do poder administrativo.

A articulação entre ação individual e ação popular

A coexistência entre legitimidade individual e legitimidade coletiva suscita questões relevantes: pode existir

sobreposição de legitimidades; pode haver litispendência entre ações; associações e particulares podem agir

conjuntamente; a desistência individual não prejudica ação coletiva.

15 Vasco Pereira da Silva, ob. cit., p. 214

16 Vieira de Andrade, ob.cit, p. 119.O sistema é flexível: a ação popular não elimina a legitimidade individual, e a legitimidade individual não

exclui a legitimidade popular. Como conclui Freitas do Amaral, “o processo administrativo moderno é

plural e admite múltiplos centros de iniciativa processual”17

.

A legitimidade das associações e a ação popular administrativa configuram uma das mais importantes

dimensões da evolução do contencioso administrativo português. A Constituição, o CPTA e a

jurisprudência convergem para a construção de um sistema aberto, em que os bens coletivos são

eficazmente tutelados e onde o processo é entendido como espaço de cidadania e participação democrática.

A legitimidade passiva e a complexidade da Administração Pública moderna

A legitimidade passiva, prevista no artigo 10º do CPTA, embora menos problematizada do que a

legitimidade ativa, assume hoje um papel determinante na configuração da relação processual e no correto

funcionamento do sistema de controlo jurisdicional da Administração Pública. O artigo do CPTA estabelece

que deve ser demandada a entidade que praticou o ato impugnado ou aquela que teria o dever de praticar o

ato devido. Esta formulação aparentemente simples oculta, no entanto, dificuldades conceptuais

significativas, resultantes da complexidade estrutural da Administração contemporânea.

A noção de “entidade competente” é cada vez mais difícil de isolar de forma exata, dado o caráter

policêntrico, fragmentado e colaborativo que caracteriza a Administração moderna. As decisões

administrativas são frequentemente produzidas em procedimentos plurifásicos, que envolvem várias

entidades com graus distintos de competência, autonomia e responsabilidade. Como refere Sérvulo Correia,

“a Administração pública já não é um bloco monolítico, mas uma teia densa de centros de decisão, com

competências atribuídas por normas setoriais, por regulamentos, por leis orgânicas e por instrumentos de

direito público e privado”18

.

Este fenómeno altera profundamente a tradicional leitura da legitimidade passiva, que durante décadas

assentou na ideia de que existia sempre uma única entidade competente, claramente identificável,

responsável pelo ato. Hoje, essa premissa já não se verifica: a Administração atua frequentemente de forma

composta, partilhada e cooperativa.

A fragmentação da função administrativa e os problemas na

determinação da entidade competente

O fenómeno da fragmentação manifesta-se de múltiplas formas:

a) Administração pluripolar e atos compostos

Muitos atos administrativos são o resultado de procedimentos complexos que envolvem entidades emitentes

formais, entidades consultivas, entidades fiscalizadoras, autoridades reguladoras e entidades técnicas

externas à Administração direta.

Um exemplo típico encontra-se nos procedimentos de licenciamento urbanístico, em que participam

câmaras municipais.

b) Procedimentos partilhados e responsabilidade conjunta

Alguns atos administrativos resultam de decisões sequenciais de várias entidades, que se encontram

materialmente interligadas. Por exemplo, decisões em matéria ambiental, concessão de alvarás, licenças

industriais ou de telecomunicações.

17 Freitas do Amaral, ob. cit., p. 433.

18 Sérvulo Correia, ob. cit, p. 337.c) Processos decisórios complexos no setor regulatório

As entidades reguladoras independentes (ERS, ERSAR, ANACOM, ERSE, ASF, entre outras) têm

competências específicas, frequentemente sobrepostas às da Administração direta, o que torna a

determinação da legitimidade passiva mais exigente.

d) Delegações, subdelegações e delegações de poderes interadministrativas

As delegações criam deslocações formais de competência que podem confundir a entidade materialmente

responsável. A subdelegação pode atribuir atos executórios a entidades que não têm competência originária.

A responsabilidade da entidade formalmente emitente

A regra tradicional é que a legitimidade passiva recai sobre a entidade que praticou o ato. Esta solução

fornece segurança jurídica, mas nem sempre reflete a complexidade do procedimento. Contudo, a doutrina

observa que, em termos práticos, a entidade emitente é aquela que formaliza o ato, assina a decisão e que

assume a responsabilidade jurídica perante terceiros.

Para Freitas do Amaral, esta solução é adequada quando a entidade emitente mantém o controlo efetivo do

processo decisório, sendo ela o centro da imputação jurídica do ato.

Contudo, nem sempre é esta a entidade materialmente responsável.

A responsabilidade das entidades “corresponsáveis” em atos plurifásicos

A jurisprudência administrativa tem reconhecido situações em que mais do que uma entidade deve ser

citada, seja em litisconsórcio necessário, seja em litisconsórcio voluntário, ou ainda através da intervenção

acessória provocada.

Vários acórdão do STA reconheceram que, quando a decisão é o resultado conjunto de várias entidades, o

tribunal deve permitir (ou determinar) a presença de todas na instância, sob pena de impossibilidade de

apreciação integral do mérito.

O Tribunal entendeu, em diversas situações, que se uma entidade tem competência decisória e outra tem

competência vinculativa quanto a pareceres ou aprovações prévias,ambas devem estar presentes na

instância,sob pena de o tribunal não poder exercer controlo adequado sobre a legalidade do ato composto.

A jurisprudência procura, assim, adaptar-se à pluralização da decisão administrativa.

O princípio da cooperação (art. 8º CPTA) como instrumento de sanação da

ilegitimidade passiva

A introdução do artigo 8º do CPTA, que consagra o princípio da cooperação processual, alterou

profundamente a prática da legitimidade passiva.

O tribunal tem hoje o dever de identificar eventual incorreção na determinação da entidade passiva;

convidar à regularização; ordenar a intervenção de entidades relevantes e evitar a absolvição da instância

quando a ilegitimidade possa ser sanada.O abandono progressivo da visão rígida da ilegitimidade passiva constitui um dos aspetos mais inovadores

da reforma de 2015. Como referem Mario Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “a solução cooperativa

reflete a ideia de que a justiça administrativa deve privilegiar a resolução do mérito e não a extinção formal

do processo”19

.

O sistema processual português passou, assim, de uma conceção punitiva para uma conceção funcional, em

que a determinação correta da legitimidade passiva é um processo dinâmico e colaborativo.

O papel das autarquias locais e as dificuldades específicas na sua responsabilização

processual

As autarquias locais apresentam particularidades relevantes pois possuem autonomia administrativa e

financeira; detêm competências próprias e delegadas; atuam frequentemente em parceria com entidades

desconcentradas e participam em procedimentos urbanísticos, ambientais e de planeamento.

A jurisprudência reconhece que a legitimidade passiva das autarquias é frequente em matérias como

urbanismo, contratos públicos, execução de obras públicas, fiscalidade municipal e serviços públicos locais,

contudo, existem dificuldades quando a autarquia executa políticas definidas por entidade externa, quando

a decisão é condicionada por parecer vinculativo e quando existe delegação ou subdelegação de poderes.

Nestas situações, a jurisprudência costuma determinar a presença de ambas as entidades: a autarquia e

entidade vinculativa. Esta solução garante que o tribunal pode apreciar o mérito integralmente.

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A legitimidade passiva no contencioso administrativo português deixou de ser uma categoria rígida e

formalista. A complexidade da Administração moderna exige uma abordagem flexível, que permita

identificar corretamente a entidade responsável; assegurar a presença de todas as entidades relevantes;

evitar decisões meramente formais; privilegiar a apreciação do mérito e ainda garantir tutela jurisdicional

plena e efetiva.

O princípio da cooperação consolidou esta evolução, tornando o processo administrativo mais aberto,

racional e funcional, alinhado com a Constituição e com a prática europeia contemporânea. A legitimidade

passiva é agora uma categoria dinâmica, refletindo a pluralidade e a interdependência da Administração

pública.

A legitimidade no contencioso tributário: especificidades,

e sujeitos legitimados

A legitimidade no contencioso tributário apresenta especificidades próprias que decorrem da natureza da

relação jurídico-tributária e das características do processo tributário português. Diferentemente do

contencioso administrativo geral, cuja legitimidade ativa é dominada pela ideia de interesse direto, pessoal

e legalmente protegido (art. 55.º do CPTA), no contencioso tributário predomina um modelo assente na

titularidade da relação tributária ou na afetação direta pela atuação da Administração Tributária. A isso

acresce o facto de a legitimidade tributária ser simultaneamente condicionada pelo princípio da legalidade

fiscal (art. 103.º CRP), pela necessidade de tutela efetiva dos contribuintes (art. 20.º e 268.º da CRP) e pela

complexidade própria dos mecanismos de liquidação, cobrança e execução fiscal.

O quadro normativo principal encontra-se no artigo 9.º da Lei Geral Tributária (LGT), que define os

legitimados no processo tributário, e nos artigos 97.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo

Tributário (CPPT), que regulam os meios processuais tributários, a impugnação judicial, a oposição à

execução fiscal, a reclamação de atos do órgão de execução fiscal e a respetiva legitimidade.

19 Mário Aroso de Almeida / Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, p. 261A legitimidade tributária distingue-se por ser, simultaneamente pessoal (sujeito passivo, responsável

subsidiário, sucessor tributário); objetiva (titularidade do dever tributário ou da afetação legal); material

(afetado por liquidação, ato de reversão ou penhora); e procedimental (afetado por atos praticados no

procedimento tributário).

Do ponto de vista substantivo, a legitimidade tributária representa a concretização da posição jurídica dos

sujeitos perante a Administração fiscal; do ponto de vista processual, constituirá a possibilidade efetiva de

aceder ao controlo jurisdicional dos atos tributários.

O sujeito passivo da obrigação tributária como legitimado principal

O sujeito passivo é o elemento paradigmático da legitimidade no contencioso tributário. Ele é o destinatário

direto das liquidações, notificações, correções e atos de liquidação adicional. A legislação portuguesa

consagra inequivocamente a legitimidade do sujeito passivo para impugnar:

• atos de liquidação (CPPT, art. 97.º, n.º 1, al. a));

• atos de autoliquidação (CPPT, art. 131.º);

• atos de fixação da matéria coletável (LGT, art. 76.º);

• atos de indeferimento total ou parcial de reclamações graciosas (LGT, art. 68.º).

O princípio do processo cooperativo e a sanação da ilegitimidade

A introdução do princípio da cooperação e boa-fé processual ( Artigo 8º CPTA) já mencionado

anteriormente , constitui um dos marcos mais relevantes na transformação da justiça administrativa

contemporânea. Este princípio, inspirado na lógica constitucional da tutela jurisdicional efetiva e no modelo

colaborativo do processo civil moderno, revolucionou a forma como os tribunais tratam vícios processuais,

incluindo a ilegitimidade ativa e passiva.

Antes da reforma de 2015, vigente a lógica tradicional do contencioso administrativo, os vícios respeitantes

à legitimidade eram considerados, com frequência, insupríveis. A determinação incorreta da entidade ativa

ou passiva conduzia, muitas vezes, à absolvição da instância, impedindo que o tribunal apreciasse o mérito

da causa. Este modelo processual funcionava como obstáculo significativo ao acesso à justiça, contrariando

a orientação constitucional que exige que o processo seja um instrumento efetivo de tutela dos

administrados.

A reforma introduziu o princípio do processo cooperativo, que estabelece, no essencial, que “o tribunal

deve promover todas as diligências adequadas à correta conformação da instância, devendo convidar as

partes à sua regularização quando tal seja necessário para apreciação do mérito”. Trata-se de alteração

estrutural que deslocou o processo administrativo de um modelo rígido e formalista para um modelo

finalístico, centrado na decisão de mérito e na garantia da tutela jurisdicional efetiva.

Como referem Mario Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “o princípio cooperativo representa o abandono

de uma lógica punitiva do processo, substituindo-a por uma lógica de justiça substancial”20

.

Conteúdo e alcance do princípio da cooperação e boa-fé processual

O processo cooperativo implica que o juiz oriente as partes para suprirem vícios processuais sanáveis; evite

decisões meramente formais; procure determinar corretamente a relação jurídica material controvertida;

promova a intervenção de sujeitos juridicamente necessários; favoreça a apreciação do mérito da causa e

que mantenha ativa a sua função de direção do processo.

20Mario Aroso de Almeida / Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, p. 289.O juiz deixa de ser um árbitro passivo para se tornar um garante da adequada conformação processual da

ação, atuando num modelo de corresponsabilidade.

O artigo 8º, do CPTA é claro ao afirmar, na minha interpretação, que o tribunal deve proferir despacho de

convite ao aperfeiçoamento sempre que exista vício sanável. Entre os vícios sanáveis incluem-se:

• a ilegitimidade ativa quando exista erro na identificação da posição jurídica do autor;

• a ilegitimidade passiva quando exista erro ou omissão na determinação da entidade demandada;

• a necessidade de intervenção de entidades essenciais para a boa decisão da causa;

• a correção da causa de pedir ou do pedido;

• a clarificação do objeto do litígio.

Este princípio constitui verdadeira concretização processual do artigo 20.º da CRP, funcionando como

instrumento de interpretação conforme à Constituição de todas as normas sobre pressupostos processuais.

Ilegitimidade ativa sanável e a correção da parte demandante

A ilegitimidade ativa pode ser sanada quando decorre de erro de qualificação jurídica do autor; omissão de

um legitimado necessário; confusão entre legitimidade individual e legitimidade coletiva ou falsas

perceções quanto à natureza da posição jurídica afetada.

A jurisprudência tem aplicado este princípio sobretudo em litígios complexos de urbanismo,

responsabilidade civil e procedimentos compostos.

Exemplo paradigmático é o TCA Norte, Ac. 22.11.2017 (Proc. 01394/14), em que o Tribunal convidou os

autores (moradores de zona urbanística) a juntar associação local como legitimada ativa conjunta, uma vez

que ambos tinham legitimidade para agir. O tribunal rejeitou a absolvição da instância e permitiu a

regularização, reforçando a tutela dos interesses urbanísticos envolvidos.

O fundamento desta orientação é claro: o processo serve os direitos e interesses legalmente protegidos, não

devendo ser utilizado como mecanismo para excluir cidadãos da tutela jurisdicional.

Ilegitimidade passiva sanável e a determinação da entidade competente

A sanação da ilegitimidade passiva é ainda mais relevante na prática, porque a Administração moderna é

estruturalmente complexa e fragmentada. O erro na determinação da entidade passiva não decorre, na

maioria das vezes, de negligência do autor, mas da própria dificuldade objetiva de identificar o centro

decisório do ato impugnado.

Também aqui tem sido clara A jurisprudência recente ao afirmar que o tribunal deve permitir (ou ordenar)

a correção da entidade passiva; deve promover a intervenção da entidade competente; deve convidar à

ampliação do litisconsórcio e ainda que só deve absolver da instância se a sanação for impossível ou

inviável.

A sanabilidade da ilegitimidade passiva é uma consequência direta da lógica cooperativa.

A recusa do formalismo e o reforço da tutela jurisdicional efetiva

A recusa crescente do formalismo excessivo é visível no conjunto da jurisprudência administrativa recente.

O contencioso administrativo português tem abandonado, progressivamente, a tradição formalista que

caracterizava os tribunais administrativos durante grande parte do século XX.O princípio do processo cooperativo opera como antídoto institucional contra as decisões de absolvição da

instância por motivos formais; a rigidez excessiva na aplicação dos pressupostos processuais; as

interpretações restritivas da legitimidade e os obstáculos injustificados à apreciação do mérito.

A jurisprudência do STA tem afirmado que o formalismo processual só se justifica quando é indispensável

para a tutela de valores como a segurança jurídica, o contraditório ou a imparcialidade, mas nunca quando

compromete o direito de acesso à justiça.

Como sintetiza Vieira de Andrade, “a cooperatividade processual é uma exigência da Constituição, não um

favor do tribunal”21

.

Problemas práticos e desafios futuros

Apesar da evolução positiva, a aplicação uniforme do princípio cooperativo enfrenta desafios pois persistem

decisões que aplicam conceções restritivas da ilegitimidade, existe alguma oscilação na jurisprudência dos

TCA, a delimitação entre ilegitimidade sanável e insuprível nem sempre é clara e ainda se coloca a questão

da formação técnica dos mandatários que influencia o grau de intervenção judicial.

No entanto, o caminho está traçado- a sanação da ilegitimidade é hoje uma exigência constitucionalmente

imposta.

----

O princípio do processo cooperativo transformou profundamente o contencioso administrativo português.

A ilegitimidade deixou de ser um obstáculo intransponível para se tornar vício amplamente sanável. O

sistema evoluiu para um modelo funcional, orientado para o mérito, centrado na fiscalização efetiva da

Administração Pública e no reforço dos direitos dos administrados.

A cooperação tornou-se, assim, uma dimensão essencial da legitimidade processual.

CONCLUSÕES

A legitimidade processual no contencioso administrativo e tributário português revela-se hoje como uma

categoria central da tutela jurisdicional efetiva e não como um mero pressuposto técnico da ação. Ao longo

das últimas décadas, a evolução legislativa, jurisprudencial e doutrinária convergiu para um modelo aberto,

funcional e constitucionalmente orientado, que pretende assegurar que o processo administrativo e

tributário seja um instrumento real de controlo jurisdicional da Administração Pública.

No plano constitucional, a articulação entre os artigos 20.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa

impôs que as categorias tradicionais de legitimidade fossem reinterpretadas à luz da exigência de tutela

efetiva. Esta reinterpretação traduziu-se no abandono da lógica restritiva do contencioso de mera anulação,

substituída por um modelo que reconhece a legitimidade a todos os sujeitos afetados por atos

administrativos e tributários, independentemente de serem ou não titulares de direitos subjetivos em sentido

estrito.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ao consagrar a figura do interesse direto, pessoal e

legalmente protegido no artigo 55.º, cristalizou uma conceção de legitimidade ativa que supera a dicotomia

clássica entre direitos subjetivos e interesses legítimos, acolhendo um critério material que reflete fielmente

a complexidade do Estado Administrador contemporâneo. Esta abertura permitiu incluir, como legitimados,

não só os destinatários formais dos atos administrativos, mas também os sujeitos afetados de forma indireta,

potencial, difusa ou coletiva. A jurisprudência dos tribunais administrativos superiores tem desempenhado

papel decisivo, afirmando consistentemente a legitimidade de vizinhos, moradores, utentes de serviços

21 Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, p. 141.públicos, associações ambientais e entidades representativas, sempre que demonstrem afetação relevante

por decisões administrativas.

No domínio tributário, a LGT e o CPPT consagram um regime de legitimidade que, embora específico,

converge com o modelo administrativo geral na necessidade de garantir acesso efetivo à justiça. O sujeito

passivo mantém legitimidade primária, mas os substitutos, responsáveis subsidiários, revertidos, sucessores

e terceiros prejudicados também assumem papel central. A jurisprudência do Supremo Tribunal

Administrativo afirma repetidamente que a reversão e a penhora constituem atos lesivos autónomos e que

qualquer sujeito afetado por tais atos possui legitimidade para contestá-los judicialmente. O sistema

tributário português, assim, evoluiu para um modelo garantístico que reconhece a pluralidade dos sujeitos

atingidos por atos de liquidação e cobrança.

No que respeita à legitimidade passiva, a complexidade crescente da Administração Pública moderna exige

soluções flexíveis e materialmente adequadas. A fragmentação da função administrativa, a multiplicidade

de entidades intervenientes em procedimentos compostos e a relevância crescente dos pareceres

vinculativos obrigam os tribunais a assumir um papel ativo na determinação da entidade competente. A

jurisprudência tem reconhecido, com justiça, que a presença simultânea de várias entidades na instância se

tornou, em muitos casos, condição necessária para a apreciação integral da legalidade.

O princípio da cooperação e boa-fé processual, introduzido pelo artigo 8º do CPTA, sintetiza esta evolução

global. Ao permitir e exigir a sanação da ilegitimidade ativa e passiva, o legislador constitucionalizou o

processo administrativo, colocando o mérito acima do formalismo e impedindo que vícios processuais

meramente formais impeçam o acesso dos cidadãos aos tribunais. Assim, a ilegitimidade deixou de ser

vício insuprível para se tornar categoria dinâmica, a ser corrigida através da cooperação entre tribunal e

partes.

Em conclusão, a legitimidade processual transformou-se numa dimensão estrutural da justiça

administrativa e tributária portuguesa, assumindo função de proteção dos administrados e de garantia da

legalidade democrática. O sistema atual, embora ainda sujeito a desafios interpretativos e à necessidade de

uniformização jurisprudencial, consolida um modelo material, aberto e constitucionalmente exigido. A

legitimidade é, hoje, expressão prática do Estado de direito democrático, garantindo que a Administração

e a Administração Tributária respondem perante os tribunais sempre que a sua atuação afete, direta ou

indiretamente, direitos e interesses legalmente protegidos.

Em última análise, o desafio mantém-se: conseguirá o contencioso acompanhar a complexidade crescente

da Administração sem perder a sua vocação essencial de tutela efetiva?

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II — Legislação

14. Constituição da República Portuguesa (CRP).

15. Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)

16. Lei Geral Tributária (LGT)

17. Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)

18. Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, Lei de Ação Popular.

19. Código do Procedimento Administrativo (CPA).