A legitimidade dos contrainteressados no contencioso administrativo

 

A legitimidade dos contrainteressados no contencioso administrativo

 

No Contencioso Administrativo contemporâneo, e em contraste com a conceção clássica que durante décadas estruturou a relação administrativa como um vínculo essencialmente bilateral entre Administração e destinatário do ato, assiste-se hoje à afirmação de modelos relacionais complexos, frequentemente plurissubjetivos e marcados pela existência de múltiplos centros de interesse juridicamente relevantes. Como observa o Professor Vasco Pereira da Silva, a evolução do Estado para uma configuração pós-social conduziu à multiplicação de situações em que a decisão administrativa não se limita a afetar um único administrado, mas antes irradia consequências sobre um conjunto mais amplo de particulares, que passam a integrar, de facto e de direito, o espaço de conflitualidade administrativa. É neste contexto estrutural que surge a figura dos contrainteressados.                                                   O Professor Mário Aroso de Almeida caracteriza os contrainteressados como sujeitos cujo interesse coincide com o da Administração e que podem ser diretamente prejudicados pela procedência da ação, justificando-se a sua citação pelo respeito devido ao princípio do contraditório e pela necessidade de assegurar a completude do litígio. Esta compreensão encontra consagração legislativa expressa no artigo 57.º do CPTA, ao estabelecer que são contrainteressados aqueles “a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. Esta solução é reiterada pelo artigo 68.º, n.º 2, que determina a participação dos contrainteressados nas ações de condenação à prática de ato administrativo devido sempre que a prática do ato omitido os possa diretamente prejudicar ou quando tenham legítimo interesse em que o ato não seja praticado.                                      A delimitação do estatuto jurídico-processual dos contrainteressados exige, no entanto, a articulação destas normas com os artigos 9.º e 10.º do CPTA, que definem a legitimidade processual em função da titularidade da relação material controvertida. No contencioso administrativo, onde as decisões judiciais incidem frequentemente sobre situações jurídico-administrativas plurissubjetivas, não é incomum que certos particulares detenham um interesse próprio e não apenas reflexo coincidente com o da Administração, sendo essa coincidência precisamente o que justifica a necessidade da sua presença em juízo. A ausência destes sujeitos poderia comprometer a realização dos princípios constitucionais do contraditório e da tutela jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.                   É neste plano que se coloca a questão dogmática central: devem os contrainteressados ser considerados verdadeiras partes processuais, em posição paritária com a Administração no polo passivo ou, pelo contrário, constituem apenas terceiros com interesse jurídico atendível na causa?                                                  A doutrina maioritária, representada especialmente por Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, entende que o artigo 10.º do CPTA pretende justamente abranger os titulares de interesses contrapostos aos do autor, impondo assim a constituição de um litisconsórcio necessário passivo entre Administração e contrainteressados. Essa qualificação é reforçada pelo sistema processual: a omissão de contrainteressados gera uma exceção dilatória de ilegitimidade (artigo 89.º, n.º 4, alínea e), do CPTA); a decisão judicial que não os compreenda não lhes é oponível (artigo 155.º, n.º 2, do CPTA); e a própria petição inicial deve identificá-los, sob pena de recusa (artigo 80.º, n.º 1, alíneas b) e c)). O quadro normativo é, portanto, inequivocamente coerente com um regime de partes necessárias. O Professor Vasco Pereira da Silva chega mesmo a qualificar como “infeliz” a expressão «contrainteressados», por encobrir a realidade de que estes sujeitos são verdadeiros interessados principais, titulares de posições jurídicas substanciais conectados com o ato administrativo impugnado.                                                                                       Em contraponto, o Professor Francisco Paes Marques defende que os contrainteressados, apesar da obrigatoriedade da sua intervenção, não devem ser qualificados como partes processuais, uma vez que não são titulares da relação material controvertida. Para este autor, os contrainteressados assumem a posição de terceiros juridicamente interessados, cuja presença se justifica para assegurar a estabilidade e coerência do caso julgado, mas não por assumirem uma posição paritária com a Administração na relação material.

 

No plano funcional, a divergência também se verifica: Paulo Otero sustenta que a função dos contrainteressados é predominantemente instrumental, visando garantir a eficácia do caso julgado e a consolidação do litígio, ao passo que Vasco Pereira da Silva defende que estes podem e frequentemente devem fazer valer interesses substanciais próprios, que se opõem aos do autor.                                                                                     A análise sistemática do regime do CPTA, aliada à realidade das relações jurídico-administrativas contemporâneas, conduz inevitavelmente à conclusão defendida pela doutrina maioritária: os contrainteressados são verdadeiras partes do processo. A densidade das consequências decorrentes da sua falta ilegitimidade, inoponibilidade do caso julgado, impossibilidade de admissão da petição inicial revela uma clara intenção legislativa de estruturar o litígio como uma relação plurissubjetiva, cujo desfecho só pode ser válido se abranger todos os titulares dos interesses diretamente afetados pela decisão. Não se trata, pois, de um mero acessório procedimental; trata-se de uma exigência de estrutura da própria relação processual.            Esta conclusão harmoniza-se ainda com os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva e do contraditório, que exigem que todos os sujeitos cujos interesses possam ser afetados pela decisão judicial disponham da oportunidade de participar no processo e influenciar o sentido da decisão. No atual cenário do contencioso administrativo, caracterizado pela transversalidade de interesses e pela crescente interdependência entre posições jurídicas individuais, não reconhecer aos contrainteressados a qualidade de parte equivaleria a comprometer a completude, coerência e legitimidade das decisões jurisdicionais.                                                  Assim, acompanhando a posição dos Professores Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, conclui-se que a natureza jurídica dos contrainteressados deve ser compreendida enquanto verdadeira parte processual, integrando um litisconsórcio necessário passivo com a Administração e assegurando, desse modo, a plena eficácia do caso julgado e a composição integral da relação material controvertida.

 

 

Bibliografia:

- Pereira da Silva, V. (2009). “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.” Almedina.

- Vieira de Andrade, J. C. (1998). “Justiça Administrativa”. Almedina.

- Paes Marques, F. (2019). “Conflitos entre Particulares no Contencioso Administrativo”. Almedina.

- Aroso de Almeida, M. (2010). “Manual de Processo Administrativo”. Almedina.

- Otero, P. (2001). “Os contrainteressados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal” em Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares. Coimbra Editora.

 

João Pedro Neutel Freitas (aluno nº68349)