O Regime Processual do Ato Confirmativo
Nome: Laura Rodrigues, n.º 67896
Ano 4 / Subturma 7
— O regime processual do ato
confirmativo —
1. Introdução
Um ato confirmativo é uma das subcategorias
de atos integrativos[1]
que, por sua vez, são uma categoria de atos secundários[2].
Antes da alteração legislativa de
2015 ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o conceito de
ato confirmativo era, essencialmente, construído pela doutrina e pela
jurisprudência[3].
Atualmente, encontra-se previsto no artigo 53.º do referido Código, e
corresponde a um “ato administrativo pelo qual um órgão da Administração
reitera e mantém em vigor um ato administrativo anterior”[4]-[5],
não sendo sequer considerado, para alguns autores, como ato jurídico[6]
(mais à frente irei abordar este ponto). De forma mais minuciosa, diz-nos Mário
Aroso de Almeida que ato confirmativo é aquele que “(…) emanado da entidade que
proferiu decisão anterior, apresenta objeto e conteúdo (fundamentos)
idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, e, assim, se limita a
repetir essa decisão, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, e
encontra-se destituído de força inovatória (…).”[7]-[8]
A esta característica (identidade de
sujeitos, objeto e decisão[10]),
a jurisprudência[11] tem acrescentado
mais dois requisitos que, uma vez cumulados, permite-se atribuir ao ato o nome
de ato meramente confirmativo (atos inimpugnáveis, art. 53.º/1 CPTA). São eles:
que o ato confirmado seja lesivo, ou seja, que tenha produzido uma alteração
desfavorável na esfera jurídica do destinatário; e que esse ato tenha sido do
conhecimento do interessado, através de notificação ou publicação, fazendo
iniciar o respetivo prazo de impugnação.
Assim, distingue-se estes atos dos
atos de ratificação-confirmativa, uma vez que estes últimos correspondem ao ato
pelo qual o órgão normalmente competente para dispor sobre certa matéria
exprime a sua concordância relativamente aos atos praticados, em circunstâncias
extraordinárias, por um órgão excecionalmente competente.[12]
Em comum, têm a legalidade do ato confirmado no que toca à competência do
titular do órgão, funcionário ou agente que o praticou.[13]
Qual é a finalidade dos atos
confirmativos? De acordo com Vieira de Andrade[14],
este tipo de atos visa, na prática, impedir que, por meio de pedidos repetidos,
se reabram continuamente litígios, comprometendo a estabilidade assegurada pelo
prazo de impugnação dos atos administrativos. No entanto, o autor adverte que
este conceito deve ser ajustado e precisado pela doutrina e pela
jurisprudência, atendendo às particularidades de cada caso concreto.
A jurisprudência tem vindo a elencar
um conjunto de situações que não podem ser
consideradas como ato confirmativo. Entre elas, um ato de legalização de uma
construção ilegal, uma vez que está a pressupor uma nova avaliação jurídica
sobre a validade da obra realizada, que não está coberta por um ato de
licenciamento anterior[15];
um ato que, embora mantenha o sentido da decisão anterior, aprecia questões de
facto e de direito que não foram antes apreciadas[16];
um ato que determine a demolição de edificação reconstruída após execução de
anterior ordem de demolição[17].
2. O regime processual do ato
confirmativo
Regra geral, prevista no n.º 1 do artigo 53.º CPTA, os atos confirmativos não são impugnáveis. Tal é evidente pelo facto de não produzirem efeitos jurídicos inovatórios, logo, ser impossível concretizarem “um comando perturbador da ordem jurídica”[18], isto é, são “incapazes de causar qualquer ofensa aos direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso mesmo, são irrecorríveis.”[19]
Se o interessado já teve a
possibilidade de impugnar o ato original, e não o fez dentro do prazo legal, não
se pode reabrir a discussão através da contestação de um ato que apenas o
confirma. Esta solução resulta da
necessidade de assegurar o cumprimento dos prazos de impugnação e está, por
isso, diretamente ligada à proteção da estabilidade e da segurança jurídicas[20],
sendo presumida a concordância dos destinatários dos atos administrativos,
através da inércia contenciosa durante determinado período de tempo.[21]
De outro modo, a prática de um ato
meramente confirmativo permitiria, em qualquer circunstância, reabrir a via
contenciosa, colocando em causa o caso decidido resultante do ato anterior, e
permitindo-se a sucessiva prorrogação do prazo de impugnação, através de
pedidos reiterados dirigidos à Administração.
Assim, uma vez admitida a impugnação
do ato confirmativo, a relação jurídica substancial existente entre as partes
fica definitivamente definida através da decisão judicial que aprecia o objeto
do processo. Consequentemente, deixa de existir motivo para permitir a
reabertura de um novo litígio sobre a mesma questão.
São, porém, ressalvadas, no n.º 2, as
situações em que o ato confirmado não for oponível aos interessados, por não
ter ocorrido qualquer dos factos que determinam o inicio do respetivo prazo de impugnação
contenciosa[22]
(previstos no artigo 59.º/2 e 3 CPTA).
Artigo 53.º/2: “Excetuam-se
do disposto no número anterior os casos em que o interessado não tenha tido o
ónus de impugnar o ato confirmado, por não se ter verificado, em relação a este
ato, qualquer dos factos previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 59.º”
Desta forma, a regra da não
impugnação dos atos confirmativos, mantém-se sempre que não exista uma justificação
válida para o interessado não ter contestado o ato anterior dentro do prazo
legal.
É de mencionar ainda o artigo 53.º/4
do CPTA, que permite que os efeitos decorrentes da sentença de impugnação do
ato confirmativo, se estendam ao ato confirmado[23].
Nessa medida, se, por exemplo, o ato confirmativo vier a ser anulado, igualmente
será o ato confirmado.
A razão que subjaz a este artigo é a
de garantir coerência jurídica e visar o respeito pelos princípios da
celeridade e economia processual, ou seja, além de impedir que o primeiro ato
se mantenha válido quando o ato que o confirma é anulado, evita também que se
tenha de abrir novo processo para invalidar o primeiro ato.
3. O Acórdão n.º 159/95 do Tribunal
Constitucional[24]
Assim, o Tribunal Administrativo
rejeitou o recurso com base no facto de existir um primeiro despacho, datado de
1 de julho de 1992, que foi o ato que verdadeiramente alterou a situação
jurídica dos recorrentes, e contra o qual apresentaram uma reclamação
administrativa, e um novo despacho, proferido a 28 de agosto de 1992 no âmbito
da referida reclamação, que veio unicamente reiterar a decisão anterior, sem
qualquer modificação, significando, portanto, que este segundo despacho
corresponde a um ato meramente confirmativo (insuscetível de impugnação
contenciosa).
Não conformados, os recorrentes
interpuseram recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que depois foi levado
para o Tribunal Constitucional, alegando que o artigo 55.º da Lei de Processo
dos Tribunais Administrativos violava os números 4 e 5 do artigo 268.º da CRP.
Artigo 55.º da LPTA:
“O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente
confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de
notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação
deduzida por aquele.”
Artigo 268.º CRP: “4.
É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos
ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento
desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos
que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de
actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares
adequadas.”; “5.
Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com
eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos.”
Ambos os Tribunais argumentaram que o
artigo 55.º da LPTA não impede o recurso de atos confirmativos em todas as
circunstâncias. Apenas impede o recurso dos atos meramente confirmativos, ou
seja, daqueles cujo ato original tenha sido devidamente notificado ao
interessado, ou publicado, ou objeto de impugnação administrativa.
Isto é, se o interessado não teve a
oportunidade de conhecer ou impugnar o primeiro ato, o recurso é admitido.
Porém, no caso em questão, o primeiro despacho foi notificado e até alvo de
reclamação administrativa pelos recorrentes, pelo que o ato (meramente)
confirmativo era inimpugnável, não podendo ser objeto de recurso.
Os números 4 e 5 do artigo 268.º da
CRP, vêm garantir o direito à tutela jurisdicional efetiva de direitos e
interesses legalmente protegidos, o direito de impugnar atos administrativos
que lesem esses direitos, e ainda o direito de impugnar normas administrativas
com eficácia externa. O artigo 55.º da LPTA não está a negar o direito à
impugnação, nem está a criar obstáculos ao acesso à justiça. Pelo contrário, o objetivo
do artigo 55.º é evitar que haja repetições processuais não necessárias, quando
o particular já tenha tido a oportunidade de reagir. Ou seja, visa precisamente
garantir uma tutela jurisdicional ordenada e eficaz.
Concluiu assim, o Tribunal
Constitucional, pela não inconstitucionalidade do artigo 55.º da LPTA, tendo
confirmado a decisão de recusa de recurso.
4. Será o ato confirmativo um ato jurídico?
Para concluir, e como já foi
mencionado no início deste trabalho, Sérvulo Correia nem chega a considerar os
atos confirmativos como atos jurídicos, pelo facto de serem meras declarações
enunciativas, não trazendo nada de inovador para a ordem jurídica.
Irei discordar quanto a este
entendimento. Um ato jurídico é uma manifestação da vontade humana que produz
efeitos jurídicos. Evidencia-se que o ato confirmativo é um ato jurídico, através
da possibilidade de impugnação do mesmo, que, como já foi referido, ocorre
quando o “interessado não tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado, por
não se ter verificado, em relação a este ato, qualquer dos factos previstos nos
n.os 2 e 3 do artigo 59.º.”[26]
Isto porque, a sua impugnabilidade revela que estamos perante um ato
administrativo com eficácia externa, isto é, que o interessado dele teve
conhecimento.
Neste sentido, e também afirmado por
Vasco Pereira da Silva[27],
o ato confirmativo não se distingue substancialmente dos demais atos. Apenas se
diferencia quanto ao regime processual da impugnação. O ato confirmativo pode
não lesar direitos, mas ainda assim é tido como uma decisão para efeitos do
artigo 148.º do CPA.
Uma outra forma de comprovar, é através
do artigo 13.º do CPA (“Princípio da decisão”). Este artigo impõe à
Administração Pública o dever inultrapassável de apreciar e decidir
expressamente os requerimentos apresentados. E só a dispensa desse dever, no
caso de, menos de 2 anos depois, surgir um requerimento idêntico feito pelo
mesmo interessado[28].
Passados os dois anos, existe o dever de decisão, que pode incidir sobre um ato formulado pelo mesmo requerente, com o mesmo pedido e mesmos fundamentos. Ora, se a Administração é obrigada a praticar um novo ato, ainda que o seu conteúdo seja confirmativo, então esse ato existe e possui natureza jurídica, permitindo-se concluir que os atos confirmativos são atos jurídicos.
Bibliografia:
- Acórdão n.º 159/95 do Tribunal Constitucional
- AROSO DE ALMEIDA, Mário ; FERNANDES CADILHA, Carlos Alberto - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 4.a ed. Almedina, 2017;
- CAETANO, Marcello - Manual de Direito Administrativo. Coimbra : Almedina. vol. I
- CAUPERS, João; EIRÓ, Vera - Introdução ao Direito Administrativo. 12.a ed. Lisboa : Âncora, 2016.
- CORREIA, Sérvulo - Noções de Direito Administrativo. Almedina, 2021. vol. 1.
- DE MONCADA, Luiz Cabral - O acto administrativo confirmativo; noção e regime jurídico. Jurismat, n.º 5 (2014). 2021, págs. 179-199. Disponível em https://revistas.ulusofona.pt/index.php/jurismat/article/view/7851/4637
- EHRHARDT SOARES, Rogério Guilherme - O acto administrativo. Revista Jurídica de Macau. Vol.2, n.º 3 (1995) 73-86
- FREITAS DO AMARAL, Diogo - Direito Administrativo. Vol. III, 1989
- PASCOAL DIAS PEREIRA DA SILVA, Vasco Manuel - Em busca do acto administrativo perdido. Coimbra : Almedina, 1995.
- VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos - A Justiça Administrativa. 19.a ed. Coimbra : Almedina, 2019
[1] Atos que pretendem preencher ou completar atos
administrativos anteriores.
[2] Atos que versam sobre um ato primário anteriormente
praticado.
[3] Neste sentido, AROSO DE ALMEIDA, Mário; FERNANDES
CADILHA, Carlos Alberto - Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos
[4] FREITAS DO AMARAL, Diogo - Direito
Administrativo, p. 143. E, no mesmo sentido, CAUPERS, João; EIRÓ,
Vera - Introdução ao Direito Administrativo, e ainda AROSO DE
ALMEIDA; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código…
[5] Artigo 53.º /1CPTA: “(…) atos que se limitem a
reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos
anteriores.”.
[6] Neste sentido, CORREIA, Sérvulo - Noções de
Direito Administrativo, p. 347.
[7] AROSO DE ALMEIDA ; FERNANDES CADILHA - Comentário
ao Código…
[8] Neste sentido, Acórdão de 25 de setembro de 2008: “Para
que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro é
necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o
mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma
fundamentação.”, disponível em acórdão de 25 de setembro de 2008; o Acórdão do TCA Norte n.º 1163/04, de 25 de junho de
2009, disponível em acórdão de 25 de junho de 2009
[1] Neste sentido, DE MONCADA, Luiz Cabral - O acto administrativo confirmativo; noção e regime jurídico, p. 185-186.
[2] A identidade quanto aos sujeitos apenas exige que o órgão que praticou os atos seja o mesmo; a identidade quanto ao objeto é aferida quando ambos os atos tratam da mesma questão, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito; a identidade quanto à decisão ocorre quando o ato confirmativo reproduz integralmente o conteúdo decisório e a fundamentação do ato confirmado, não introduzindo qualquer nova apreciação ou valoração jurídica.
[3] Enunciados em diversa jurisprudência, nomeadamente: acórdão de 22/02/2013, acórdão de 03/05/2013, acórdão de 04/11/2016, acórdão de 05/03/2021, entre outros.
[4] Neste sentido, FREITAS DO AMARAL - Direito Administrativo.
[5] Neste sentido, DE MONCADA - O acto administrativo..., p. 182.
[6] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos - A Justiça Administrativa, p. 175
[8] Acórdão de 25 de setembro de 2008, processo n.º 523/06, do Tribunal Central Administrativo Norte — identificado em AROSO DE ALMEIDA ; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código..., p.350
[9] Acórdão de 20 de outubro de 2011, processo n.º 500/10, do Supremo Tribunal Administrativo — identificado em AROSO DE ALMEIDA; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código..., p.350
[10] EHRHARDT SOARES, Rogério Guilherme - O acto administrativo.
[1] Citação retirada de https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/tipo/32130-2008-4054422
[2] Retira-se de AROSO DE ALMEIDA; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código...; no mesmo sentido CORREIA, Sérvulo - Noções de Direito Administrativo, p. 346; e VIEIRA DE ANDRADE - A Justiça Administrativa, p. 173-174.
[3] Citação do Acórdão do STA de 16-3-95 (recurso n.º 34830), feita pelo Acórdão de 9 de abril de 2021 do TCA Norte. Disponível em: acórdão de 9 de abril de 2021
[4] Neste sentido, o acórdão de 25 de setembro de 2008 (TCA Norte).
[5] Retira-se de AROSO DE ALMEIDA; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código…
[1] Os atos jurídicos de execução encontram-se identificados no artigo 53.º/3 do CPTA. No entender de Marcello Caetano, em Manual de Direito Administrativo, volume I (pág. 447), correspondem a atos administrativos que obrigam por si, e permite, a lei, a sua execução coerciva independentemente de sentença judicial.
Uma vez que requerem uma longa e cuidadosa explicação, e de forma a não alargar o âmbito deste trabalho, não me irei debruçar sobre tais atos.
[1] Preceito do artigo 53.º/2 CPTA
[2] PASCOAL DIAS PEREIRA DA SILVA, Vasco Manuel - Em busca do acto administrativo perdido, p. 734 e 735.
[3] Retira-se de acórdão de 07/03/2019
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