Conflito de Jurisdições em Incumprimento de contrato com base em Concessão para exploração de bens públicos
Contrato Administrativo VS Contrato de Direito Privado:
O conflito de Jurisdições na Exploração de Parques de Estacionamento
Introdução ao Tema:
O presente trabalho tem como objetivo primordial debruçar-se sobre uma questão fundamental que tem dividido a jurisprudência ao longo dos anos – a delimitação da competência ratione materiae para dirimir litígios que provenham de um incumprimento de um contrato entre um concessionário e um particular.
Isto causou grandes controvérsias na doutrina e, concomitantemente, na jurisprudência, pela dupla vertente a que estes casos nos podem remeter:
Por um lado, podemos afirmar que a gestão e a exploração de parques de estacionamento é, na sua origem, uma função pública. Isto justifica-se pelo facto de se cingir à prossecução dos interesses e necessidades coletivas, tal como preceituado no artigo 4º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF). Também em matéria de contrato de concessão, estaremos no âmbito de matéria predominantemente pública, e, sobretudo no que toca à sua natureza, administrativa. Podemos afirmar que o contrato de concessão de exploração de bens do domínio público é um contrato administrativo “pelo qual uma pessoa coletiva de direito público transfere para outrem diversos poderes públicos, associados à gestão e exploração económica de um ou vários bens do domínio público” [1] (neste trabalho em concreto, sobre a gestão e exploração de parques de estacionamento). Ora, assim, este contrato de concessão atribui ao concessionário a possibilidade de, em nome próprio e por sua conta e risco, exploração um local/bem público.
Por outro lado, e já de carácter privado, temos o contrato celebrado entre o concessionário (empresa que explora o parque de estacionamento) e o particular (que estaciona o seu veículo no respetivo local explorado). Este contrato, por contraposição ao anterior, já não se encontra revestido, em regra, de natureza pública. Diga-se “em regra” pelo simples motivo de que tal entendimento não é unanime, nem na doutrina, nem na jurisprudência.
Assim sendo, cabe então compreender o que diz a jurisprudência a esse respeito, uma vez que é de crucial importância entender em que Tribunal a ação deve ser intentada: se nos Tribunais Judiciais, ao abrigo do direito privado; ou se, por contrário, nos Tribunais Administrativos e Fiscais, com recurso às alíneas do artigo 4º/1 do ETAF.
O Litígio enquanto Competência dos Tribunais Judiciais:
Durante muitos anos, e mais concretamente ainda antes da grande reforma do Contencioso Administrativo que data de 2015, muita da jurisprudência remetia para a conclusão de que os Tribunais Judicias é que eram competentes para resolver da questão relativa aos incumprimentos derivados de um contrato entre um concessionário e um particular.
Desta forma, cabe analisar alguns alguma jurisprudência, mencionando concomitantemente a argumentação utilizada para sua defesa.
a) Decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, de 13.07.2013, proferido no âmbito do processo 101/11.oBEPDL:
Nesta situação, a Autora Data Redes, S.A intentou uma ação contra um particular, Maria Medeiros, para que esta fosse condenada a pagar a importância aproximada de €200, acrescida de juros legais vencidos e vincendos, até efetivo e integral pagamento.
O processo foi intentado junto do Tribunal Administrativo de Ponta Delgada, tendo como base, então, o incumprimento do contrato realizado entre o concessionário e o utilizador dos parques de automóveis, cuja exploração está ao cargo da Autora.
Enquanto a Autora é uma empresa de direito privado que se dedica à exploração e prestação de serviços na área do parqueamento automóvel, já a Ré é um sujeito singular que parou o seu automóvel diversas vezes nos respetivos parques sem nunca ter pagado o montante relativo ao usufruto do mesmo.
Em que se baseou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada?
Em primeiro lugar, e citando aquilo que o professor Manuel de Andrade defende, a competência exprime a medida de jurisdição de um tribunal. Isto significa que se trata do poder de julgar um determinado litigio. No entanto, tal é auferido pela forma como o autor configura o litígio, ou seja: aufere-se pelo quid disputatum, e não pelo quid decisum, isto é, na forma em que a ação é proposta[2].
Segundo este princípio, então o Tribunal veio afirmar que o montante a ser exigido pela Autora reveste natureza de taxa. Desta forma, e tendo em conta os artigos 238º da Constituição da República Portuguesa (CRP), a Lei das Finanças Locais (LFL), o Regime das Taxas Locais (RTL) e, concomitantemente, a relação jurídica controvertida tal como foi configurada autor. Desta forma, o Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada autodeclarou-se incompetente em razão da matéria.
b) Decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 07.02.2025, proferido no âmbito do processo 118028/24.7YIPRT.L1 da 2ª Secção:
Neste processo, também ocorrido nos Açores, a mesma Autora, Data Redes, S.A colocou uma ação contra a particular Diana Filipa Cabral Botelho pelo incumprimento do contrato tacitamente estabelecido entre eles. A ação foi intentada no Tribunal Judicial da Comarca dos Açores, mais concretamente, distribuídos ao Juízo Local Cível de Ponta Delgada.
Ora, a Autora é uma sociedade de direito privado que se dedica à exploração e prestação de serviços na área do parqueamento automóvel. Para este efeito, colocou ao dispor dos particulares diversas máquinas para o pagamento do respetivo estacionamento automóvel, aquando da sua utilização. Já a Ré é uma particular que, sendo dona de um automóvel, o estacionou diversas vezes nos parques explorados pela Autora, sem nunca proceder ao respetivo pagamento.
Enquanto a Ré defendia que o litígio devia ser resolvido com recurso aos Tribunais Administrativos, a Data Redes, S.A., por sua vez, alegava a competência única e exclusivamente dos Tribunais Judiciais.
A realidade é que o tribunal decidiu-se pela Autora, Data Redes, S.A, alegando a incompetência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos e, desta forma, a confirmação da competência dos Tribunais Judiciais.
Em que se baseou o Tribunal da Relação de Lisboa?
Em primeiro lugar, o Tribunal, na sua decisão, faz menção à necessidade de se distinguir duas realidades diferentes, i.e., o contrato em causa é estabelecido entre a concessionária e a utilizadora do parque de estacionamento não se confunde com o contrato celebrado entre a Data Redes, S.A e a Câmara Municipal de Ponta Delgada[3].
Neste âmbito, veio a Autora alegar, entre outros argumentos que não serão expostos aqui por uma questão de sintetização, o seguinte:
1. A natureza jurídica da quantia a ser paga pelos utilizadores do parque de estacionamento não é a de taxa ou de qualquer outro encargo ou contrapartida fiscal ou tributária, mas sim de preço.
2. A autora não age ao abrigo de poderes de entidade pública. Por este motivo, realiza a sua atividade enquanto empresa privada que é.
Entendeu o Tribunal que o contrato de utilização temporária deste espaço público com fins ao estacionamento automóvel:
1. Não cabia na definição de contrato administrativo[4];
2. Não foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública;
3. E também não foi celebrado por pessoas coletivas de Direito Público.
Assim sendo, o Tribunal da Relação de Lisboa veio julgar o tribunal judicial materialmente competente e improcedente a exceção de incompetência do tribunal Administrativo e Fiscal.
O Litígio enquanto Competência dos Tribunais Administrativos:
Do outro lado da moeda, apresentam-se os casos em que a jurisprudência veio decidir que os litígios que recaíssem no âmbito de incumprimento deste tipo de contratos, i.e., entre um concessionário e um particular iriam ser resolvidos pela jurisdição administrativa, ao abrigo do ETAF e do CPTA[5].
Efetivamente, com o passar do tempo, tornou-se cada vez mais regular as decisões que auferiam a competência em razão desta matéria aos tribunais administrativos, e não aos judiciais. No entanto, tal continuava a não ser unânime, existindo, desta forma, diversas decisões incoerentes e opostas.
Mas vastas são as decisões que atribuem competência a essa jurisdição e, por este motivo, cabe analisar algumas decisões e argumentações utilizadas pelos diversos tribunais.
a) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.11.2010, no âmbito do processo 021/10:
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de Novembro de 2010, refere-se a uma ação especial para cumprimento de obrigação pecuniária emergente de um contrato. A presente ação assenta, essencialmente, num problema de Conflito Negativo de Jurisdição, inicialmente proposta no Tribunal Judicial de Ponta Delgada. Como Partes deste litigio temos, por um lado, a Autora/Recorrente (Sociedade Anónima) e, por outro lado, a Ré/Recorrida (Sociedade por Quotas). A Autora é, portanto, uma sociedade que se dedica à exploração, gestão e manutenção de parques de estacionamento, localizados na cidade de Ponta delgada, São Miguel, Açores. Já a Ré/Recorrida é uma Sociedade por Quotas, também de Direito Privado que assume, neste litígio, o papel de alegada devedora na ação inicial, por incumprimento do contrato celebrado.
A autora instalou, junto dos parques de estacionamento, diversas máquinas, que visassem a realização do pagamento, face à respetiva utilização do mesmo. No período compreendido entre os dias 1 de Janeiro de 2005 e 13 de Maio de 2008, a Ré estacionou o veículo de que é proprietária diversas vezes em diferentes parques explorados pela Autora, sem nunca proceder aos respetivos pagamentos.
Face a este incumprimento das regras publicadas e, consequentemente, do contrato estabelecido tacitamente entre a Recorrente e a Recorrida, a primeira vem pedir, assim, a condenação da segunda no pagamento da quantia de 421,72€. Este valor corresponderia aos valores devidos pelo estacionamento usufruído pela Ré, acrescido de juros.
Da ação intentada, o Tribunal Judicial de Ponta Delgada veio se declarar incompetente, assim como o Tribunal da Relação de Lisboa. Não satisfeita, ainda interpôs mais um recurso para o Supremo Tribunal de Justiça. Admitiam estes assim que a competência para decidir do litigio em causa cabia aos Tribunais Administrativos. Em recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, ao dirimir o conflito, ficou decidido que o litígio surgiu no âmbito de uma relação jurídico-administrativa e que, por este motivo, cabia na jurisdição administrativa. É sobre este tema de conflito negativo de jurisdição que nos iremos debruçar.
O grande problema que o STA vem apreciar neste caso é, sem qualquer sombra de dúvida, a competência do Tribunal Judicial de Ponta Delgada para decidir do litigio. Mais concretamente, a Competência em razão da Jurisdição, ou seja, se esta ação deve ou não ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal ou se, contrariamente, deve ser intentada na jurisdição judicial/comum. Esta matéria vem, sobretudo, preceituada nos artigos 1º/1 e 4º do ETAF. Assim, cabe na jurisdição administrativa “os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Concomitantemente, vem dispor o artigo 4º/1, f) do ETAF que pertence ao âmbito administrativo matérias relativas à “responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público”. Então mas será que estamos efetivamente perante uma relação jurídica de direito público ou, por outro lado, de direito privado? Cabe então analisar cada lado da moeda.
A Autora, por um lado, defende pela competência dos Tribunais Judiciais. Esta pretensão é defendida com base nos seguintes argumentos: i) a relação que a Autora constitui com os utilizadores dos parques de estacionamento configuram uma relação contratual de facto; ii) além do mais, o valor em dívida que está a ser exigido à recorrida é efetivamente um preço e não uma taxa, defendendo que a mesma não está munida de ius imperii; iii) também de acordo com Pedro Gonçalves em A concessão de Serviços Públicos vem defender que a relação qui constituída é uma relação contratual de direito privado; iv) a relação estabelecida entre a Autora e a Câmara Municipal de Ponta Delgada não configura uma relação jurídica regulada pelo direito administrativo ou fiscal. Assim sendo, e não atuando na qualidade de entidade com poderes públicos, então o litigio deve ser remetido ao direito privado e, consequentemente, aos Tribunais Judiciais.
Por outro lado, o Supremo Tribunal Administrativo vem defender o seguinte: i) O facto de a autora ter celebrado, com a Câmara Municipal de Ponta Delgada um conjunto de contratos de Concessão, a mesma passa a agir na qualidade de concessionária do Município de Ponta Delgada. Isto significa que a mesma atua no exercício de poderes públicos, transferidos por este último, através de um Contrato de Concessão – assente legalmente no Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada; ii) Neste âmbito, entende que os Tribunais Administrativos são os que possuem competência, no âmbito do artigo 4º/1, f) do ETAF;
b) Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 09.07.2025, no âmbito do processo 078946/24.6YIPRT.PT.S1:
No âmbito deste processo, uma vez mais, a Autora Data Redes, S.A intentou uma ação contra um particular, no Tribunal Judicial da Comarca do Porto por incumprimento de contrato celebrado, mesmo eu tacitamente, entre estas duas partes processuais.
Por sua vez, o respetivo tribunal declarou-se absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer do presente litígio, atribuindo a competência à jurisdição administrativa. A requerente interpôs recurso para o Tribunal de Conflitos, apelando à atribuição de competência material aos Tribunais da jurisdição comum, o qual foi admitido.
O tribunal, no entanto, veio julgar improcedente o recurso, definido, paralelamente, que o tribunal materialmente competente para a ação intenta era os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, ao abrigo do preceito do artigo 4º/1 do ETAF, mais concretamente nas suas alíneas e) e o). Mais concretamente, julga competente o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Em que se baseou o Tribunal de Conflitos?
Primeiramente, o Tribunal de Conflitos defendeu, uma vez mais, e tal como tem vindo a ser defendido na doutrina e na jurisprudência, que a questão da competência em razão da matéria tem que ver com a forma como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo. Tal significa que não interessa os termos corretos em que essa ação devesse ter sido colocada, pois o que é verdadeiramente relevante é, efetivamente, a relação jurídica controvertida tal como disposta pelo Autor.
Ora, segundo o preceituado no artigo 38º/1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário[6] e o artigo 5º/1 do ETAF, a competência deve fixar-se no momento em que a ação é proposta. Assim, está aqui subjacente uma ideia de que as modificações de facto que venham a ocorrer na pendencia do processo não irrelevantes.
Já no que toca à matéria de facto cabe entender que: i) o Município de Matosinhos celebrou um contrato administrativo de concessão ao abrigo dos artigos 280º/1 e 407º/2 do Código dos Contratos Públicos; ii) este contrato permitiu à Recorrente a gestão e exploração de lugares de estacionamento na via pública; iii) a Ré estacionou diversas vezes o seu veiculo automóvel em estacionamentos explorados pela autora, sem pagar o montante devido pela sua utilização.
O tribunal de conflitos vem a entender que a Data Redes, S.A, mediante o contrato de concessão celebrado está a atuar conforme a prossecução de fins de interesse público. Desta forma, a respetiva entidade encontra-se munida dos inerentes poderes de autoridade que lhe foram concebidos.
Por este motivo, as relações que a Data Redes, S.A estabelece ao abrigo destes poderes que lhe foram concebidos consubstanciam uma relação jurídica administrativa, tal como configurado no artigo 4º/1 do ETAF, mais concretamente nas suas alíneas e) e o).
Desta forma, decide o Tribunal de Conflitos que estamos verdadeiramente perante uma relação jurídica administrativa, uma vez que recaímos no âmbito da atividade de uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando então com vista à realização de um interesse público legalmente definido.
Considerações Finais e Opinião própria sobre o Tema:
Como podemos ver, só muito recentemente é que o Tribunal de Conflitos se veio pronunciar sobre esta matéria, prevalecendo, assim, sobre qualquer outra decisão que possa vir a ser tomada posteriormente, com conteúdo oposto.
Antes de mais, cabe fazer alusão que a competência é um pressuposto processual relativo aos sujeitos do processo; neste caso, do tribunal. Ou seja, é um requisito que recai sobre a competência do tribunal para julgar a causa que é submetida à sua apreciação. Tal como já foi mencionado supra, a competência dos tribunais fixa-se no momento da propositura da ação, ao abrigo do artigo 5º do ETAF. No entanto, tal não é suficiente para descrever a matéria da competência de um tribunal. Na realidade, torna-se ainda necessário perceber que a competência divide-se em várias categorias, nomeadamente a competência em razão da jurisdição, da matéria, da hierarquia e em razão do território. Como vimos, nas decisões mencionadas, o problema central que aqui se coloca relaciona-se com a competência em razão da jurisdição e, até por vezes, com a competência em razão da matéria:
Enquanto a competência em razão da jurisdição prende-se com a ideia e esclarecimento de quando é que uma ação deve ser ou não proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, segundo o preceito dos artigos 1º/1 e 4º/1 do ETAF, a competência em razão da matéria tem que ver com o facto de, mesmo dentro da jurisdição administrativa, sabermos se a respetiva ação deve ser dirimida pelos Tribunais Administrativos ou, por outro lado, pelos Tribunais Fiscais.
Voltando um pouco para a realidade prática, podemos fazer alusão a um processo que está a decorrer neste momento, também em São Miguel, Açores, e com a mesma Autora apresentada nos casos anteriores: a Data Rede, S.A. Trata-se de um caso que ainda não foi decidido e, por este motivo, ainda se encontra em andamento, não tendo sido proferida sentença. No entanto, o sucedido ocorre no mesmo âmbito que os casos anteriores: incumprimento de um contrato entre concessionário e particular; e foi intentado nos Tribunais Judiciais, vindo a Ré defender a absoluta incompetência do tribunal, alegando que a mesma cabe aos Tribunais Administrativos da Comarca dos Açores.
Esta ação foi colocada nos tribunais no mês de Junho deste ano e, por este motivo, ainda não havia qualquer decisão por parte do Tribunal de Conflitos. Neste sentido, compreendemos que a decisão do processo em curso deverá seguir o entendimento do Tribunal de Conflitos.
A meu ver, os argumentos vários utilizados por diversa jurisprudência que defendem a competência dos Tribunais Administrativos para estas ações fazem sentido. Vejamos alguns deles, de forma a compreender o porquê de a competência respeitar a estes tribunais.
Em primeiro lugar, quando uma pessoa coletiva de direito privado celebra um contrato de concessão de serviços públicos com uma pessoa coletiva de direito público, é lhe atribuída, pela segunda entidade, poderes de gestão e exploração do serviço em causa. Ora, é por causa deste contrato que a empresa privada pode exigir o pagamento das prestações em dívida e, para o exercício da atividade concebida, exigir e cobrar também tarifas ou taxas aos utilizadores do bem/serviço a ser explorado por ela. Desta forma, podemos até afirmar que a pessoa de direito privado passa a agir na qualidade de concessionária da pessoa coletiva de direito público, e de forma a prosseguir também interesses públicos.
Em segundo lugar, embora o contrato de concessão não se confunda, como também já foi mencionado, com o contrato celebrado entre a entidade privada e os demais particulares/utilizadores do bem público, a realidade é que: a possibilidade de existência de formação de várias relações jurídicas entre estas duas últimas partes só é possível porque foi realizado um contrato de concessão entre o concessionário e o concedente. Ora, embora estes não se misturem, um só é possível por causa do outro. Assim, não podemos desvincular nem autonomizar o segundo do primeiro.
Desta forma, defendemos pela competência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos no que toca a questões relacionadas com o incumprimento de um contrato celebrado entre um concessionário e outrem, face ao exposto, em alinhamento com o defendido pelo Tribunal de Conflitos.
Bibliografia:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4ª Edição, 2020, Almedina
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Contratos Públicos, 2ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote
MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1993, Coimbra Editora
Acórdãos e Decisões:
Decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 07.02.2025, proferido no âmbito do processo 118028/24.7YIPRT.L1 da 2ª Secção;
Decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, de 13.07.2013, proferido no âmbito do processo 101/11.oBEPDL
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.11.2010, no âmbito do processo 021/10
Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 09.07.2025, no âmbito do processo 078946/24.6YIPRT.PT.S1
Resposta do Autor (DATA REDE, AS) ao despacho de incompetência por parte dos Tribunais no âmbito do processo 118031/24.7YIPRT
Resposta da Ré ao despacho de incompetência por parte dos Tribunais no âmbito do processo 118031/24.7YIPRT.
Beatriz de Sousa Vasconcelos, 68032
Turma A -Sub7
[1] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Contratos Públicos, 2ª edição, Lisboa, Publicações Dom Quixote, 2008, p. 57.
[2] Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91.
[3] A Câmara Municipal de Ponta Delgada é, para estes efeitos, concedente ou adjudicante, uma vez que foi esta que atribuiu à Autora os poderes de gestão e de exploração de parques de estacionamento, ao abrigo de um contrato de concessão.
[4] Ora, se verificarmos diversos manuais de Direito Administrativo, nomeadamente os dos professores Diogo Freitas do Amaral, Mário Aroso de Almeida, entre outros, retira-se a ideia de que um contrato administrativo é um contrato celebrado entre uma entidade pública e um particular (ou outra entidade pública), com o propósito de prosseguir o interesse público. Além do mais, pode-se ainda afirmar que em qualquer contrato administrativo estão presentes 3 elementos essenciais, a saber: a presença de uma entidade pública como parte contratante; a prossecução do interesse público; e por fim a sujeição a um regime jurídico especial de direito administrativo. E, segundo o Tribunal da Relação de Lisboa, estes 3 elementos não se encontram preenchidos neste caso.
[5] Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
[6] Lei nº 62/2013.
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