A Representação do Estado pelo Ministério Público — A norma morta-viva do artigo 25.º/4 do CPTA
Nome: Laura Rodrigues, n.º 67896
Ano 4 / Subturma
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A Representação do Estado pelo
Ministério Público
— A norma morta-viva do artigo 25.º/4 CPTA —
1. Introdução
O patrocínio judiciário é assegurado mediante a constituição
de mandatário que represente a parte num litígio judicial[1].
Corresponde a um pressuposto processual que, no âmbito das ações
administrativas, está regulado no artigo 11.º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), preceito que estabelece a obrigatoriedade de
constituição de advogado. Os restantes aspetos do pressuposto regem-se pelo
Código de Processo Civil, nomeadamente pelo artigo 43.º.
Importa ainda um esclarecimento sobre dois aspetos que serão
importantes ter em mente ao longo do trabalho: as funções e as finalidades do
Ministério Público.
O Ministério Público não é um órgão de administração pública,
nem um órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é um tribunal,
nem é advogado do Estado. Assim, chega-se à conclusão de que o Ministério
Público é um órgão de administração da justiça, integrado na função judicial do
Estado.[2]
A este respeito, Gomes Canotilho e Vital Moreira estabelecem que “(…) o
paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão
da justiça independente e autónomo, subtraído à dependência de um poder
executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias
aproximadas dos juízes.”[3]
Só com a Constituição política de 1933 apareceu uma
referência ao Ministério Público como representante do Estado junto dos
tribunais.[4]
Tal decorre do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa, que a
nível sistemático, está previsto no capítulo IV do Título V (“Tribunais”).
As funções previstas no artigo 219.º CRP, evidenciam a chama
“prolifuncionalidade”[5]
do Ministério Público. Há várias opiniões quanto à organização dessas funções.
De um lado, Gomes Canotilho e Vital Moreira[6],
identificam um agrupamento em quatro áreas: representar o Estado, nas causas em
que ele seja parte; exercer a ação penal; defender a legalidade democrática,
intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da
constitucionalidade; defender os interesses de determinadas pessoas mais
carenciadas de proteção, designadamente, os menores, os ausentes, os
trabalhadores.
De outro lado, Mesquita Furtado[7]
identifica: poderes de representação de outros sujeitos processuais; poderes de
iniciativa processual em nome próprio (ação publica e ação popular); e poderes
de intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais.
Uma última referência é a Sérvulo Correia[8]
que estabelece três ordens de funções: ação pública; coadjuvação do Tribunal na
realização do Direito; e patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas
representadas por imperativo legal.
É, portanto, uma instituição que tem por finalidade garantir
o direito à igualdade perante o Direito, bem como o rigoroso cumprimento das
leis à luz dos princípios democráticos.[9]
2. A representação do Estado
“A representação do Estado é uma atribuição estatutária do Ministério
Público que decorre do art. 219.º/1 CRP, dos arts. 4.º/1, alínea b) e 9.º/1,
alínea a) do Estatuto do Ministério Público e, no domínio especifico do
contencioso administrativo, do artigo 51.º ETAF.”[10]
No anterior Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 47/86, de
15/10), a competência do Ministério Público para representar o Estado, as
regiões autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os
ausentes em parte incerta, era logo a primeira alínea do artigo 3.º.
Atualmente, esta competência está consagrada no acima referido artigo 4.º/1,
alínea b), estando em primeiro lugar a defesa da legalidade democrática.
— Artigo 4.º/1,
alínea b) (anterior artigo 3.º/1, alínea a)): “Compete, especialmente, ao Ministério
Público representar o Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, os
incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta.”;
— Artigo 9.º/1, alínea a)
(anterior artigo 5.º/1, alínea a)): “O Ministério Público tem intervenção
principal nos processos quando representa o Estado.”
— Artigo 51.º: “Compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.”
2.1. A natureza jurídica da representação do Estado. Será representação legal ou representação orgânica?
O Tribunal Constitucional nos acórdãos n.os
794/2022 e 796/2022, considerou que a função primária do Ministério Público é a
representação do Estado, uma vez que se encontra no mesmo plano constitucional
que as outras funções. Desta forma, o artigo 219.º/1 da Constituição atribui ao
Ministério Público um “mandato constitucional de representação judiciária do
Estado-administração", representando-o não porque a lei (leia-se, lei
infra constitucional) o mandou fazer, mas sim porque a própria Constituição lhe
dá essa função.[11]
Deste último entendimento retiram-se duas restrições para o
legislador ordinário:
1. O
legislador não pode criar outro modelo de representação judicial do Estado que
torne o Ministério Público uma figura secundária — por exemplo, dizer que o
Estado “pode” ser representado pelo Ministério Público ou por um advogado,
conforme queira. Tal inverte o modelo constitucional, no qual o Ministério
Público é o representante principal.
2.
Só é possível afastar o Ministério Público em casos excecionais e muito
específicos, previstos na lei, e apenas se houver valores constitucionais
relevantes que o justifiquem (e que irei abordar de seguida).
Com diferente argumentação, nos acórdãos n.os
857/2022, 92/2023 e 98/2023, o Tribunal Constitucional afirma que o artigo
219.º/1 da Constituição não especifica nem a natureza da representação
referida, nem os seus limites, pelo que deixa à margem do legislador ordinário
a regulação do tema.
Há todo um debate doutrinário quanto a este tema, que vem
caracterizando esta representação, ora como representação orgânica, ora legal,
ora puramente processual (semelhante a um patrocínio judiciário).[12]
Tradicionalmente[13],
entendia-se que seria representação orgânica, uma vez que o Ministério Público
é um órgão do Estado, que está a atuar em nome próprio do Estado e não de um
sujeito externo. Ou seja, o Ministério Público é uma parte integrante da pessoa
coletiva Estado.
Este entendimento foi acolhido em pareceres da
Procuradoria-Geral da República, nomeadamente no Parecer n.º 131/2001[14],
de onde se retira que “O Ministério Público é, assim, um órgão do Estado a quem
compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano
diverso da simples representação legal ou da representação voluntária”.
Quais as implicações
legais desta posição? Desde logo, o Estado não poderia afastar o Ministério
Público, nem contratar advogado, uma vez que o órgão não se pode “substituir”.
E ainda, a representação do Estado decorre da natureza orgânica da relação, e
não substitutiva como ocorre no caso da representação de incapazes ou ausentes.
Em segundo lugar, porque o facto de ser a lei a “mandar” que,
em certos casos, a representação seja feita pelo Ministério Público, se encaixa
melhor na ideia de representação legal.
Um terceiro argumento invocado é o de que, enquanto a
representação orgânica decorre da própria natureza das pessoas coletivas,
sendo, portanto, inevitável, a representação legal é uma escolha do legislador.
Portanto, o legislador podia ter optado por não atribuir essa função ao
Ministério Público — este é, a meu ver, o argumento-chave, que caracteriza a
representação do Estado pelo Ministério Público como representação legal.
Ricardo Pedro[15],
ainda que aderindo mais fortemente à posição de Alexandra Leitão, faz um
pequeno nuance: a natureza legal da representação do Estado pelo Ministério
Público não impede a autonomia funcional deste último. Ou seja, o Ministério
Público “pode, em certas situações (que irei apresentar abaixo), requerer a sua
substituição”.
Esta ideia foi igualmente defendida no Parecer n.º 7/2014 da Procuradoria-Geral
da República, no qual foi argumentado que o Ministério Público é um órgão do
Estado, pertencente à função judicial, e não é um órgão do Estado-Administração
pertencente à função executiva.[16]
Semelhantemente, Isabel Alexandre refere: “[T]ambém o Código
de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do
Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma
representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio
judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo
Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação
por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que
tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)”.
2.2. Limites da representação do Estado pelo Ministério
Público
Outra questão debatida refere-se aos limites da representação
pelo Ministério Público. Neste sentido, refere Sérvulo Correia[17]
que “o problema que a propósito desta função de patrocínio se levanta (…)
respeita ao modo de conjugar no seu âmbito as incumbências constitucionais de
representação do Estado e de defesa da legalidade democrática”.
Ora, como já se viu anteriormente, compete ao Ministério
Público funções objetivas, tais como intentar ações em defesa da legalidade e
de certos interesses coletivos essenciais, e funções subjetivas, como a defesa
de uma parte, na qual se inscreve a representação do Estado.[18]
—
Artigo 69.º (atual artigo 93.º): “1 - Em caso de
conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva
representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a
indicação de um advogado para representar uma das partes.”
Surge, porém, um problema. É que este artigo apenas se aplica
a conflitos de interesses que o Ministério Público deva representar, e não aos
casos em que há “apenas” um conflito interno entre a defesa da legalidade (dimensão
teleológica da atuação do Ministério Público) e um interesse do Estado
(dimensão funcional da atuação do Ministério Público)
Em relação a este aspeto, Alexandra Leitão, seguindo Maria
Isabel Costa[20] entende que
“a ação pública é o cerne da função do Ministério Público no contencioso
administrativo e não a representação do Estado”, devendo assim, prevalecer a
dimensão da legalidade quando a posição do Estado for manifestamente ilegal,
aplicando-se o artigo 69.º EMP por analogia (somente em casos extremos, e não a
simples dúvidas jurídicas[21]).
Tal solução é coerente com a “configuração constitucional do Ministério Público
como uma verdadeira magistratura”[22].
De acordo com o entendimento de Sérvulo Correia[23],
nas situações em que as pretensões do Estado se revelem fracas ou duvidosas, o
Ministério Público, de forma a zelar pela legalidade e defender o interesse
público, deve emitir um alerta aos responsáveis administrativos, de forma a
tentar que o conflito se resolva por acordo, evitando assim ter de defender em
tribunal uma posição que ele próprio (o Ministério Público) não adere.
Ainda assim, se houver mesmo necessidade de prosseguir o
processo, o Ministério Público deve distinguir dois tipos de casos:
1.
Os casos em que defender o Estado seria advogar contra lei expressa;
2.
Os casos em que a posição do Estado é discutível, mas ainda tem algum base
jurídica possível (ainda que fraca)
Ora, o primeiro tipo de casos, além de raramente ocorrer, não
pode haver controvérsia, uma vez que tanto é proibido para o Ministério Público
a defesa de uma posição contrária à lei, como para um advogado, como se pode
retirar do artigo 78.º, alínea b) do anterior Estatuto da Ordem dos Advogados
(atual artigo 90.º/1, alínea a).
Artigo
78.º, alínea b): “Constituem deveres do
advogado para com a comunidade: b) Não advogar contra lei expressa, não usar de
meios ou expedientes ilegais, nem promover diligências reconhecidamente
dilatórias, inúteis ou prejudiciais para a correcta aplicação da lei ou a descoberta
da verdade;”
O segundo tipo de casos, implica que o Ministério Público
possa levar o caso a tribunal, permitindo que se respeite o interesse público
em garantir que as questões sejam julgadas e que os interesses do Estado sejam
tutelados de forma judicial e imparcial.
3. O artigo 11.º CPTA
A expressão “sem prejuízo da possibilidade” tem sido o centro
de muitas discussões doutrinárias e jurisprudenciais.
3.1. Até à revisão de 2019
Até à entrada em vigor da Lei n.º 118/2019, que veio
modificar regimes processuais no âmbito da jurisdição administrativa e
tributária, o artigo 11.º/1 CPTA, na sua parte final, estabelecia: “sem
prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público”.
Ora de tal expressão se pode retirar que a regra, obrigatória
e automática, era a representação do Estado pelo Ministério Público. Ou seja, o
Ministério Público tinha o dever (e não apenas a faculdade) de representar o
Estado em juízo, sempre que este fosse parte.
Dado que, no âmbito do contencioso administrativo, o
Ministério Público pode intervir na qualidade de autor, a solução deste artigo
11.º/1 poderia conduzir a um cenário paradoxal, no qual o mesmo órgão seria
autor e simultaneamente representante da parte demandada (o Estado). Neste
sentido, Vasco Pereira da Silva argumenta que uma tal configuração estaria a
violar o princípio da justiça[24],
que exige uma posição equitativa e imparcial das partes, de forma a haver uma
efetiva possibilidade de defesa no processo jurisdicional.
3.1.1. A representação das Regiões Autónomas e das Autarquias
Locais pelo Ministério Público
No Estatuto do Ministério Público anteriormente vigente, a
representação do Estado pelo Ministério Público distinguia-se da representação
processual de outras pessoas coletivas públicas, sendo obrigatória no primeiro
caso, e facultativa no segundo. Dizia o anterior artigo 5.º/2: “Em
caso de representação de região autónoma ou de autarquia local, a intervenção
principal cessa quando for constituído mandatário próprio.”
Quanto a este assunto, refere Manuel de Matos[25]
que “a representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, seja qual
for a qualificação jurídica que se lhe entenda atribuir, é obrigatória para o
Ministério Público, ao contrário do que sucede com a representação a título de
patrocínio judiciário de outras pessoas e entidades coletivas públicas exercido
pelos agentes do Ministério Público que surge sempre como facultativo, cessando
com a constituição de mandatário judicial próprio ou com a oposição à
intervenção deduzida pelos representantes legais dos incapazes ou de ausentes”.
Com a aprovação do ETAF e do CPTA, a distinção tornou-se ainda mais clara, uma vez que apesar de o Estatuto fazer referência a tais entidades (no seu artigo 3.º/1, alínea a), que hoje corresponde, como já referido anteriormente, ao artigo 4.º/1, alínea b)), nem o ETAF (no artigo 51.º) nem o CPTA (no artigo 11.º/2) o fazem. Alexandra Leitão[26], assim como Mário Aroso de Almeida[27], Mesquita Furtado[28] e Sérvulo Correia[29], argumentam no sentido de que, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n.º 13/2002, de 19/02) e o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), por serem posteriores ao Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 47/86, de 15/10)[30], implicam uma derrogação parcial do seu artigo 3.º/1, alínea a) (atual artigo 4.º/1, alínea b)).
A meu ver, deve continuar a haver representação das
autarquias locais e das regiões autónomas pelo Ministério Público, pelo
seguinte: o Estatuto do Ministério Público, de facto, é anterior aos restantes
diplomas referidos. Porém, a Lei que deu origem a esse diploma, foi,
entretanto, revogada, pela Lei n.º 68/2019, de 27/08. Se fosse intenção do
legislador afastar a representação pelo Ministério Público nestas situações,
não teria previsto nessa nova Lei o artigo 4.º/1, alínea b), cujo conteúdo que
se extrai é semelhante ao da norma revogada.
Ademais, estabeleceu no artigo 9.º/1, alínea b) e 9.º/2 um
preceito idêntico ao do anterior artigo 5.º/1, alínea b) e 5.º/2. Tal revela,
portanto, que mesmo face ao regime do ETAF e do CPTA, não foi objetivo do
legislador afastar tal representação às autarquias locais e regiões autónomas
3.1.2. Restrição da representação aos processos relativos a
relações contratuais e de responsabilidade (âmbito de atuação). O regime
dualista dos artigos 10.º e 11.º CPTA.
Prevê-se, no artigo 10.º/2 do CPTA que “(…)
parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos
contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de
órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que a
parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias
regionais (…)”. Já o
artigo 11.º/1 do CPTA refere que o Estado pode ser representado pelo Ministério
Público, mas não faz menção aos ministérios.
Ora, da conjugação destes preceitos “resulta a existência de
um regime dualista quanto à representação processual do Estado.”[31]
Assim, revela-se importante a distinção entre as ações propostas contra o
Estado e as ações que são propostas contra Ministérios.
Até à alteração legislativa de 2015, pelo Decreto-Lei n.º
214-G/2015, a solução era mais evidente, uma vez que o artigo 11.º/2, continha a
expressão “Sem prejuízo da representação do Estado
pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações
contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou
os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com
funções de apoio jurídico (…)”.
Após a alteração de 2015, foi retirada tal expressão, tornando
o artigo 11.º/2 do CPTA neutro quanto a esta questão. Assim, diz-nos Mário
Aroso de Almeida, que “a questão passou a ter de ser resolvida exclusivamente
através da interpretação do n.º 2 do artigo 10.º”.[34]
Assim, o Estado será representado pelo Ministério Público em todas as ações
que, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º não devam ser propostas contra
ministérios.
Quid iuris se tiver sido cumulado um pedido de impugnação de
um ato administrativo proferido por um órgão de um ministério, com um pedido de
indemnização? A tal questão, responde-nos o artigo 10.º/7, introduzido pela
revisão de 2015: “Quando o pedido principal
deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em
relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.”
Importa ainda referir um outro aspeto de particular
relevância, sublinhado por Ricardo Pedro[35],
relacionado com a alteração introduzida ao artigo 51.º do ETAF.
Até à alteração de 2015, tinha a seguinte redação: “Compete
ao Ministério Público representar o Estado (…), exercendo, para o efeito, os
poderes que a lei processual lhe confere”. Após a referida alterações, passou
a ter a seguinte redação: “Compete ao Ministério
Público representar o Estado (…) exercendo, para o efeito, os poderes que a lei
lhe confere”.
Da eliminação da expressão “processual” podem ser retiradas
duas leituras:
1.
Que a competência da representação do Estado pelo Ministério Público resulta de
todos os atos que se qualifiquem como lei; e
2.
Que só pode ter o sentido de querer significar que já não é essa lei que define
o âmbito e os limites objetivos da intervenção do Ministério Público em
representação do Estado, mas sim a própria função de defesa da legalidade e do
interesse público prevista na Constituição e no EMP.
Conclui-se que, tanto pela “queda” da referência expressa aos
processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade (no
artigo 11.º/1 CPTA), quer pela eliminação da referência da delimitação da
representação do Estado pelo Ministério Público à “lei processual”, o
intérprete vê-se obrigado a procurar a solução nas normas estatutárias do
Ministério Público. É o critério da patrimonialidade dos interesses do Estado
que orientarão o intérprete na compreensão das situações em que o Ministério
Público representa o Estado.[36]
3.2. A partir de 2019. Aspetos iniciais.
Estabelece o artigo 9.º/2 EMP e o artigo 24.º Código de
Processo Civil, que é possível a cessação da intervenção do Ministério Público
quando o Estado constitui mandatário próprio. Ou seja, é permitida a
substituição, mas sem se eliminar o papel constitucional do Ministério Público.
—
Artigo 9.º/2: “Em caso de representação de
região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o
permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído
mandatário próprio”.
— Artigo
24.º: “O Estado é representado pelo Ministério
Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio
por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério
Público logo que este esteja constituído.”
Diz-nos Mário Aroso de Almeida que no âmbito da revisão de
2015 do CPTA, tinha sido proposta uma redação, para o artigo 11.º/3 CPTA, que
permitia uma harmonização com os preceitos referidos do EMP e do CPC. A redação
era: “nas ações propostas contra o Estado, em que o pedido principal tenha por
objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado
pelo MP, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante
decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do MP logo
que aquele esteja constituído”.[37]
Porém, tal proposta não foi acolhida pelo legislador. Ao
invés, com a alteração, que entrou em vigor a partir de dia 16 de novembro de
2019, o artigo 11.º/1, na sua parte final, passou a ter a expressão: “sem
prejuízo da possibilidade de representação (…)”
Ora, esta alteração veio instituir a representação do Estado
pelo MP como uma mera possibilidade de que o Estado dispõe, passando a ser
facultativa.
3.3. A Inconstitucionalidade da interpretação conjugada dos
artigos 11.º/1 e 25.º/4 CPTA
O artigo 11.º/1 foi ligado ao artigo 25.º/4 CPTA, no qual se
estabelece que “Quando seja demandado o
Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é
dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura
a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva
intervenção em juízo”.
Este preceito vem permitir que, tendo em conta o caso
concreto, se opte pela representação assegurada pelo MP ou através da
constituição de advogado, solicitador ou licenciado em Direito ou Solicitadoria
com funções de apoio jurídico.
Não se mostra irrelevante a circunstância de o Estado ser
chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do
Estado e não através do Ministério Público, cuja falta de citação deixou de
implicar, no contencioso administrativo, a verificação de qualquer nulidade
(art. 187.º, alínea b) do Código de Processo Civil).[38]
Concordo com Mário Aroso de Almeida, no sentido de considerar
que estas alterações “laboram num equívoco”. Isto porque o legislador tratou a
representação do Estado pelo Ministério Público como se fosse um simples
patrocínio judiciário, ou seja, como se o Ministério Público fosse apenas um
advogado do Estado. E isto está errado. A representação do Estado pelo
Ministério Público não é apenas um elemento processual, de natureza contratual,
mas sim um elemento que decorre diretamente da Constituição (do art. 219.º/1
CRP), correspondendo a uma função pública, de natureza própria.
Igualmente este autor defende uma interpretação corretiva do
art. 25.º/4, no sentido de que esta norma não impõe que, em caso de ser
demandado o Estado, a citação seja unicamente dirigida ao Centro de
Competências Jurídicas do Estado, mas sim que além de ser feita através do
Ministério Público, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do
Estado, “para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente
decida se a representação do Estado pelo MP se deve manter ou se ela deve
cessar”.[39]
Como se refere no Acórdão n.º 539/2024, de 16 de setembro
(STJ)[40],
e se retira igualmente de alguns autores[41]:
“Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela
que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões
autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria
de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em
que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar
por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público.”
Importa notar que, no âmbito da apreciação da conformidade
constitucional da representação do Estado pelo Ministério Público, o Tribunal
Constitucional não seguiu uma fundamentação uniforme.
Nos já referidos acórdãos n.os 794/2022 e 796/2022
do Tribunal Constitucional, considerou-se inconstitucional os artigos 11.º/1 e
25.º/4 CPTA, “quando interpretados no sentido de que nas ações instauradas
contra o Estado Português nos Tribunais Administrativos o Ministério Público
não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente de solicitação
pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado”[42].
Tal decorre dos seguintes argumentos utilizados:
1.
Essa interpretação transforma a intervenção do Ministério Público numa
intervenção opcional, dependente da escolha das autoridades administrativas;
2.
Permite que o Estado seja representado apenas por advogados ou funcionários
jurídicos, sem garantir que o Ministério Público esteja presente;
3. O
Ministério Público estaria subordinado às decisões administrativas, o que
contraria o “mandato constitucional” de representação judicial independente e
imparcial.
Ora, face a tal argumentação, os referidos artigos estariam a
violar o disposto no artigo 219.º/1 da Constituição, preceito este que limita a
liberdade de conformação do legislador ordinário na definição do regime da
representação do Estado.
Já nos acórdãos n.os 857/2022, 92/2023 e 98/2023
TC, apesar de se ter chegado ao mesmo resultado – inconstitucionalidade da
interpretação conjunta dos artigos 11.º/1 e 25.º/4 CPTA – a argumentação seguiu
outra linha. Defendem que a formulação do artigo 219.º/1 CRP, não impõe um
modelo rígido, mas apenas autoriza o legislador a confiar a função de
representação ao Ministério Público, podendo igualmente admitir outras soluções
normativas: “(…) deve admitir-se que o artigo 219.º, n.º 1, ao atribuir ao
Ministério Público a competência para representar o Estado (…)
não estabelece per se uma garantia institucional não
jusfundamental, como defende o recorrente, da qual possa ou deva inferir-se que só o
Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a
assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus
interesses patrimoniais.”[43]
4. Conclusão
Deve, por isso, considerar-se a norma do artigo 25.º/4 do
CPTA como uma norma “morta-viva”, no sentido de que, apesar de não ter sido
formalmente revogada, o facto de fragilizar a autonomia do Ministério Público (art.
291.º/2 CRP) e comprometer a separação entre as funções administrativa e
judicial, fê-la perder a sua relevância prática e consistência constitucional,
tornando-a numa norma vazia de conteúdo funcional.
Assim, e numa interpretação conforme à Constituição, a
representação do Estado pelo Ministério Público deve ser feita de forma
independente, só assim se garantindo a defesa do interesse público e o
cumprimento imparcial da lei.
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- MACHETE, Pedro; SAAVEDRA PINTO, Cláudia - A Representação do Estado pelo Ministério Público, Breve Resenha da Jurisprudência Constitucional sobre o Tema. In Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria da Glória F.P.D. Garcia (Vol. 3, pp. 2111–2152). UCP Editora (2023).
- NARCISO, Francisco - O Ministério Público na Justiça Administrativa. Revista do Ministério Público. Ano 31, n.º 122 (2010)
- PEDRO, Ricardo - O Novo Estatuto do Ministério Público: O fim da função de representação do Estado pelo MP (?): killing me softly with this song... with these (legal) words... Revista do Ministério Público, n.º 159 (2017). Pág. 43–59.
- PEDRO, Ricardo - A Representação do Estado pelo Ministério Público. In Comentários à Legislação Processual Administrativa. Vol. 1 (2024). AAFDL Editora. Pág. 865–889
- RIBEIRO DE ALMEIDA, José Manuel - Diz-me quem te representa, dir-te-ei quem és: o Ministério Público como representante do Estado, nas ações administrativas (art. 219.º da Constituição). Revista do Ministério Público, n.º 165 (2021). Pág. 63-107.
- Sérvulo Correia, José Manuel - A reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público. In Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues. Coimbra Editora. 1999, págs. 295-329.
[3] GOMES CANOTILHO, José; MOREIRA, Vital - Constituição
da República Portuguesa Anotada.
[4] O Ministério Público no atual contencioso
[5] NARCISO, Francisco - O Ministério Público na Justiça Administrativa, p. 95.
[6] GOMES CANOTILHO ; MOREIRA - Constituição da República...
[7] Mesquita Furtado et al., A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, Coimbra, 2014.
[8] Sérvulo Correia et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p. 303.
[10] AROSO DE ALMEIDA, Mário - Manual de Processo Administrativo.
[11] Retira-se de acórdão n.º 539/2024, de 16 de setembro (TC)
[12] Retira-se de acórdão n.º 539/2024, de 16 de setembro (TC): “(…) se procura determinar o conceito mais apto a exprimir a respetiva natureza jurídica, designadamente com base na contraposição entre as figuras da representação orgânica, da representação legal e da representação processual, no sentido de (mero) patrocínio judiciário”.
[13] Nomeadamente, NEVES RIBEIRO, António da Costa - O Estado nos Tribunais - Intervenção Cível do Ministério Público em 1ª instância; e LOPES DO REGO, Carlos - A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, p. 83.
[14] Parecer n.º 131/2001, de 22 de julho
[15] RICARDO, Pedro - A representação do Estado pelo Ministério Público, p. 868.
[16] “Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais (…)” — Parecer n.º 7/2014 PGR. Disponível em: Diário da República, parecer n.º 7/2024,
[17] CORREIA, Sérvulo - A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, pág. 317.
[18] Neste sentido, LEITÃO, Alexandra - A Representação Do Estado Pelo Ministério Público Nos Tribunais Administrativos.
[19] Neste sentido, NARCISO - O Ministério Público ...; e HENRIQUES DE CARVALHO, Inês Seabra - Em Defesa Da Legalidade Democrática - o estatuto constitucional do Ministério Público Português.
[20] “O Ministério Público no contencioso administrativo”, in Revista do Ministério Público, Ano 28, n.º 110, 2007
[21] CORREIA - A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, págs. 300 e segs.
[22] LEITÃO - A Representação Do..., p.200
[23] A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, pág. 317
[24] “O princípio da justiça significa que na sua actuação a Administração Pública deve harmonizar o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos particulares eventualmente afectados” — retira-se do acórdão de 01/07/1997
[25] AUGUSTO DE MATOS, Manuel Pereira - O Ministério Público e a representação do Estado na Jurisdição Administrativa - Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, p. 257.
[26] LEITÃO - A Representação Do ...
[27] AROSO DE ALMEIDA, Mário ; FERNANDES CADILHA, Carlos Alberto - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo.
[28] “Efectivamente, já tem sido sustentado que a formulação do artigo 51º do ETAF, circunscrevendo a representação processual do MP ao Estado parece excluir a sua intervenção em representação das Regiões Autónomas e das Autarquias.”
[29] “(…) extrai-se a ilação de que a representação do Estado é obrigatória, enquanto a das regiões autónomas e das autarquias locais pode ser afastada por vontade dos órgãos competentes destas pessoas coletivas, que a manifestam através da constituição de mandatário no processo.”
[30] Revogado pela Lei n.º 68/2019, de 27/08
[31] AROSO DE ALMEIDA ; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código...
[32] LEITÃO - A Representação Do…
[33] Neste sentido, MIRANDA, Jorge e MEDEIROS, Rui - Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pág. 216.
[34] AROSO DE ALMEIDA ; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código...
[35] LEITÃO - A Representação Do ..., p. 874 a 876.
[36] LEITÃO - A Representação Do...
[37] AROSO DE ALMEIDA - Manual de Processo…
[38] Retira-se do Acórdão n.º 539/2024, de 16 de setembro (TC)
[39] Neste sentido, AROSO DE ALMEIDA - Manual de Processo…
[41] LEITÃO - A Representação Do...; e AROSO DE ALMEIDA ; FERNANDES CADILHA - Comentário ao Código...
[42] Texto retirado do Acórdão (extrato) n.º 794/2022, de 26 de janeiro
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